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2011年，A县政府实施某处土地征收。张某在征地范围内有两处非住宅房屋（面积分别为600平方米和300平方米）。2011年10月，A县政府与张某签订征地补偿安置协议，对张某分别安置两套商服房屋（面积分别为600平方米和300平方米），同月张某交出原房屋。2016年5月，A县政府变更协议，在约定安置的路段为张某安置900平方米商服房屋一套。张某不同意两套商服房屋合成一套安置，未接收该安置房。A县政府表示，新安置的一套房屋与原协议约定安置的两套房屋，地段一致、面积相等，不再另行安置。张某不服，向法院提起诉讼，请求判决撤销A县政府变更行政协议的行政行为，并按原协议约定安置两套商服房屋。法院应如何判决？  解答 本例争议的焦点在于，县政府能否单方面变更涉案征地补偿安置协议的相关内容。 一、不服行政机关单方面变更行政协议，可向人民法院提起行政诉讼 《行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应主体适格、有明确被告、有具体的诉讼请求和事实依据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。其中，“有具体的诉讼请求”，按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号，以下简称十七号文）第九条规定，包括“请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法”、“请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务”等情形。本例中，张某请求判决撤销A县政府变更行政协议的行政行为，并按照原协议约定进行安置，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 二、行政机关单方面变更行政协议的行为受到严格限制 行政协议兼具行政行为和合同行为的双重特征。法律允许行政机关享有一定优益权，但在不具备可以行使的法定情形时，行政机关不得单方面变更。最高人民法院十七号文第十六条规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”即当行政协议的履行，可能严重损害国家利益、社会公共利益时，行政机关可单方面进行变更、解除。本例中，A县政府与张某约定安置两套商服房屋，符合当地补偿安置政策规定，也不违反法律法规相关规定，应当依约履行。 三、行政机关不当变更行政协议，可以履行的应当继续履行 最高人民法院十七号文第十九条规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”本例中，若无特殊理由，A县政府应当按原协议对张某安置两套商服房屋；若存在客观无法继续履行的情形，如拟安置地段确无符合张某条件的安置房屋，可与张某协商采取适当方式补救；若张某证明遭受损失并主张赔偿，A县政府还应当承担赔偿责任。（作者分别供职于重庆市建设用地事务中心、江苏省连云港市自然资源和规划局 ） |
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