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某旅游有限公司（未取得旅行社业务经营许可证）组织团队旅游，旅游行程结束后被举报。经过当地文化和旅游行政部门调查，认定旅游公司涉嫌未经许可经营旅行社业务。在执法人员开展立案调查阶段，旅游公司向市场监管部门提起简易注销申请，在行政处罚决定书下达前，市场监管部门批准旅游公司注销，在后续的执法文书中如何确定当事人时，执法人员发生了争议： 一种观点认为，仍然应当以旅游公司作为当事人，理由是发生违法行为的主体为旅游公司，不能因为公司注销就规避了旅游公司的法定责任。而且从程序法的法理上说，在某一个具体的行政违法案件中，行政执法逻辑必须保持一贯性，立案是因为旅游公司违法而起，就必须对旅游公司实施处罚而终；行政执法必须保持违法主体、违法行为和调查对象的同一性；况且违法行为发生的主体为旅游公司，违法证据的指向也是旅游公司。旅游公司的注销，并不能因此认为旅游公司权利义务的消亡。另一种观点认为，应当将旅游公司的股东（包括作为法定代表人的股东和非法定代表人的股东，下同）或者出资人列为当事人。理由是既然公司已经注销，说明旅游公司法人不再存在，再将主体资格已经消亡的旅游公司列为当事人于法无据，但股东或者出资人作为旅游公司权利义务的继受人，应当承担其法定义务，理应成为行政处罚的当事人。 一、问题的提出 注销企业体现了企业自主经营权，企业注册登记后，可以根据自己的经营需要，随时注销企业，不在从事某个领域的经营活动。在文化和旅游市场秩序的日常监管中，当事人得知文化和旅游行政部门将对其违法行为实施行政处罚时，也会遇到当事人采取注销营业执照、交还许可证的方式，结束其经营活动，实现逃避责任承担的目的。在这些当事人看来，只要公司注销了，公司主体资质随之消失，也就不再需要承担法律责任，包括行政处罚，因为作为当事人的企业已经消亡，其权利义务一并消灭，行政机关就不可以追究其法律责任。因此，是否需要对企业继续追究相关责任、如何确定当事人、向企业还是向自然人下达处罚决定书、进而向哪位当事人追究行政责任，就成了一个令人纠结的问题。 二、企业注销不能成为不被追责的理由 《最高人民法院关于执行案件立案、结案若干问题的意见》（法发〔2014〕26号）第十七条第一款第六项规定，有下列情形之一的，可以以“终结执行”方式结案：（六）作为被执行人的企业法人或其他组织被撤销、注销、吊销营业执照或者歇业、终止后既无财产可供执行，又无义务承受人，也没有能够依法追加变更执行主体的。 按照上述规定，在法院民事、行政案件的执行阶段，企业注销后，原企业的权利义务并不能仅仅因为企业注销而自行消亡，其原有的法定义务仍然必须被履行，除非注销企业既无财产可以执行，又无义务承受人，企业所承担的法定义务才可以被终结。显然，利用注销企业的方式，并不能因此逃避本应承担的法定义务，否则企业就可以利用注销手段钻法律空子，谋取不法利益。比如旅游公司未经许可经营旅行社业务，组织了大批游客参加所谓的旅游活动，获得大量旅游团款后注销公司，如果仅仅因为旅游公司的注销，就不能对旅游公司或者继受人的行为追究民事责任、行政责任，乃至刑事责任，其后果的危害性不言而喻。因此，通常情况下，即使是企业的注销程序已经办理完毕，其尚未了结的法定义务仍然必须继续履行。所以，企业通过注销营业执照或者交还许可证，就不再需要承担相应的法律责任的观点，是当事人的一厢情愿。 三、企业注销后权利义务承担者的确定 在《行政处罚法》、《行政诉讼法》等与行政法直接相关的法律规定中，对于企业注销后，执法人员如何确定行政处罚的当事人，并没有给出直接的法律规定，这就导致了执法人员在对上述案例当事人的确定中，产生了上述两种截然不同观点。究竟如何确定当事人，我们还是可以从相关的法律规定和司法解释中寻找答案。 1. 公司注销通常需要借助法定的清算程序。《公司法》第一百八十三条规定，公司因本法第一百八十条 第(一)项、第(二)项、第(四)项、第(五)项规定而解散的，应当在解散事由出现之日起十五日内成立清算组，开始清算。有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由董事或者股东大会确定的人员组成。逾期不成立清算组进行清算的，债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。人民法院应当受理该申请，并及时组织清算组进行清算。 2. 行诉法司法解释明确被注销企业的诉权。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十六条第三款规定，非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。 3. 民诉法司法解释明确了企业注销后当事人的确定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第六十四条规定，企业法人解散的，依法清算并注销前，以该企业法人为当事人；未依法清算即被注销的，以该企业法人的股东、发起人或者出资人为当事人。 4. 地方政府规章对此类情形也已予以规范。《浙江省行政程序办法》第十七条规定，公民死亡、宣告死亡，或者法人、其他组织合并、分立、终止后，其参加的行政程序需要继续进行的，承受其权利和义务的公民、法人和其他组织可以继续参加行政程序。依照前款规定继续参加行政程序的，应当认可已进行的行政程序的效力。 由上述司法解释及法律规定可以看出：第一，法律并没有禁止企业注销其法人资质。公司可以自主决定是否注销、歇业等，因为注销是企业的权利，是企业自主权和自治权的具体表现。第二，按照法律规定，有限责任公司和股份有限公司注销前，需要经过清算，清算完毕后进入申请注销阶段。第三，不论是出于恶意还是善意，注销公司的出发点是为了结束其法人资质，即使是为了逃避法律责任的承担，但只要已经企业注销手续办理完毕，企业的法人资质就此消灭。第四，按照《民事诉讼法》相关司法解释的规定，未依法清算即被注销的企业，以该企业股东、发起人或者出资人为当事人。实务中，绝大多数中小企业（包括多数的文化和旅游企业）的注销都没有经过清算程序，因此，在行政处罚中，上述旅游公司的股东或者出资人可以成为当事人，承担相应的行政责任，而不是将已经注销的旅游公司继续作为当事人。第五，即使是在企业被行政机关注销的情况下，只要非国有企业或者其法定代表人对于行政机关的注销行为不服，企业或者其法定代表人仍然可以以合法的身份向人民法院提起行政诉讼。 所以，既然上述旅游公司已经注销，旅游公司的股东或者出资人就应当在行政处罚中被确定为当事人，承担起原本应当由旅游公司承担的相应责任，包括民事责任、行政责任乃至刑事责任，而不能因为违法行为的主体为原旅游公司，继续要求旅游公司作为当事人承担责任。 四、企业申请注销法人资质程序的两种类型 企业退出市场，除了因为企业严重违法违规，被登记部门依法吊销企业登记外，主要是依照企业主动向市场监管部门申请，完成企业注销手续。企业主动申请注销，主要有两种类型： 1. 一般注销程序。按照《公司法》第一百八十八条规定，公司清算结束后，清算组应当制作清算报告，报股东会、股东大会或者人民法院确认，并报送公司登记机关，申请注销公司登记，公告公司终止。 从该法条的规定可以看出，一般注销程序启动的前提是必须经过对公司债权债务的清算，而清算程序基本具有程序复杂，耗时较长的特点。如果行政处罚开始时间与清算时间同步开展，一般情况下，行政处罚决定下达时间通常在注销程序办理完毕之前，在此阶段至少企业在形式上仍然存在，企业仍然具有合法的法人资质，行政执法中不存在将当事人确定为股东或者出资人等自然人的条件。因而行政处罚的当事人必须是企业，而不是自然人，当然也就不存在当事人为企业还是自然人的争议。 2. 简易注销程序。按照原国家工商总局发布的《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》(工商企注字〔2016〕253号)的规定，满足一定条件的企业注销可以适用简易程序，以便为企业退出市场提供便捷的路径。 五、企业申请简易注销程序的基本要求 1. 简易注销程序的规定 在《公司法》中，对于有限责任公司和股份有限公司的解散和清算作出了一般性的规定，清算工作完成后即进入注销程序，继而公司终止。为进一步深化商事制度改革,完善市场主体退出机制,原国家工商总局下发了《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》(工商企注字〔2016〕253号)。 《指导意见》要求在全国范围内全面实行企业简易注销登记改革，推进企业简易注销登记手续,实现市场主体退出便利化，明确将企业注销分为一般注销程序和简易注销程序，申请注销登记前未发生债权债务或已将债权债务清算完结的有限责任公司、非公司企业法人、个人独资企业、合伙企业,由其自主选择适用一般注销程序或简易注销程序。也就是说，企业注销可以采用一般程序或者简易程序进行。对于绝大多数中小企业而言，只要符合一定的条件，注销企业首选简易程序，尤其是那些心怀逃避责任承担恶意的企业，更是愿意选择注销申请时间短、手续简单的简易注销程序。 2. 简易注销程序的适用 《指导意见》明确规定，注销登记前未发生债权债务或已将债权债务清算完结的有限责任公司、非公司企业法人、个人独资企业、合伙企业,由其自主选择适用一般注销程序或简易注销程序。 3. 简易程序的基本流程《指导意见》明确，符合条件的企业申请简易注销登记，应当先通过国家企业信用信息公示系统《简易注销公告》专栏主动向社会公告拟申请简易注销登记及全体投资人承诺等信息(强制清算终结和破产程序终结的企业除外),公告期为45日。 4. 不宜采用简易注销程序的情形 《指导意见》要求，企业有下列情形之一的,不适用简易注销程序:有正在被立案调查或采取行政强制、司法协助、被予以行政处罚等情形的。5. 企业申请简易注销程序的障碍 公告期内,有关利害关系人及相关政府部门可以通过国家企业信用信息公示系统《简易注销公告》专栏“异议留言”功能提出异议并简要陈述理由。公告期满后,企业方可向企业登记机关提出简易注销登记申请。对于公告期内被提出异议的企业,登记机关应当在3个工作日内依法作出不予简易注销登记的决定六、文化和旅游行政部门应当有所作为 尽管司法解释的规定非常明确，企业股东、出资人企图通过注销公司达到逃避责任的目的之路行不通，但在行政处罚过程中，但为了减少行政处罚中确定当事人的争议，文化和旅游行政部门可以有所作为，借助合法的方式，有效干预恶意企业企图通过简易注销程序，加快注销进程，实现在行政处罚决定书下达前注销企业的目的，从而更为简洁明了地明确当事人、法律责任（包括罚款等）的承担主体，提高行政执法工作效率。 1. 为了防止企业恶意注销，文化和旅游行政部门在推进行政执法工作中，应当与市场监管部门保持沟通，及时将正在对某家企业实施行政处罚的相关信息发函至市场监管部门，商请其不允许企业通过简易程序注销公司；还应时刻关注国家企业信用信息公示系统，一旦发现当事人启动简易注销程序，就在《简易注销公告》专栏“异议留言”中提出异议，或者直接和市场监管部门接洽，阻止企业简易程序注销流程。2. 文化和旅游行政部门可以商请市场监管部门撤销注销登记。按照《指导意见》的规定，企业应当对其公告的拟申请简易注销登记和全体投资人承诺、向登记机关提交材料的真实性、合法性负责。企业在简易注销登记中隐瞒真实情况、弄虚作假的，登记机关可以依法做出撤销注销登记等处理。一旦企业的注销程序被撤销，就相当于被注销的企业又恢复了法人资质，行政处罚决定书中的当事人即为企业，而不是企业的股东或者出资人。 3. 动员与文化和旅游企业存在经济纠纷的消费者提出异议。比如游客通过文化和旅游行政部门调解，已经与旅行社达成了和解协议，但旅行社尚未履行赔偿或者补偿义务；或者游客已经向人民法院提起诉讼，法院已经受理的；或者是人民法院已经判决企业应当承担赔偿责任，企业尚未履行法院判决的，都可以通过“异议留言”，防止企业通过简易程序注销企业。七、企业注销后当事人确定的几种情形 在实务中，行政处罚当事人确定发生争议的，主要是和企业简易注销程序密切相关。在行政执法的不同阶段中，均可能发生企业注销手续办理完毕的情况，执法人员需要根据企业注销的不同阶段，确定相应的当事人。 1. 调查立案前企业已经注销，如何确定当事人。企业违法行为发生后，为了逃避法律责任，企业主动完成办理注销手续后，文化和旅游行政部门才接到举报或者投诉，继而开展调查核实，并进入立案调查等行政处罚程序。在此阶段，由于企业已经注销，企业法人消亡，行政处罚的当事人应当确定为原企业的股东或者出资人，而不是企业法人，除非文化和旅游行政部门商请市场监管部门撤销企业注销。 2. 调查立案后行政处罚决定书下达前企业完成注销，如何确定当事人。企业注销手续办理完毕，恰好处于行政部门立案调查阶段之后，处罚决定书下达之前，当事人如何确定一直存在较大争议。究其原因，是立案审批表中当事人为企业，后续的当事人如何确定，尤其是处罚决定书中确定谁为当事人，分歧最为明显。究竟是以已经注销的企业为当事人，还是以原企业的股东或者出资人为当事人，存在较大争议，笔者倾向于后者。 在立案审批时，由于企业尚未注销，其开展经营活动的法定资质尚存，立案审批表中当事人当然是企业，但由于企业完成了注销工作，企业法人就此消亡，行政机关在后续的行政执法中，再将已经注销的企业法人作为当事人的确不当。所以，行政机关必须按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，将当事人由原企业法人改为原企业的股东或者出资人，并由原企业的股东或者出资人承担处罚后果。总之，由于企业在立案审批之后行政处罚决定书下达前企业完成注销，当事人可以随之作出相应的调整，而不是自始自终“坚守”当事人的一成不变。 3. 处罚决定书下达后企业注销完成，如何确定当事人。文化和旅游行政部门已经完成了调查、取证、告知、送达等法定程序，处罚决定书中也已明确了当事人为企业，在此背景下，确定企业为当事人不应当存在争议。 企业完成注销后，文化和旅游行政部门在行政执法中如何确定当事人，的确存在着一定的争议，但有一点却是共识：虽然确定当事人存在程序上的争议，实体上则不存在任何争议，即不论企业是在哪个阶段注销，也不论行政处罚决定书中确定了谁为当事人，企业注销后法律责任，包括民事责任、行政责任乃至刑事责任的承担者，均为原企业的股东或者出资人，而不是企业法人。 综上，当事人想通过注销企业获得全身而退的想法缺乏法律支撑，追究当事人责任的法定路径也是清晰的。上述旅游公司即使依法注销，文化和旅游行政部门仍然应当以未经许可经营旅行社业务为由，在行政处罚决定书中将原公司的股东、出资人作为当事人，在实际追缴行政处罚时，依然是由股东或者出资人来支付罚款，同时还需要以相关责任人的身份，对直接参与经营的自然人作为当事人实施相应的行政处罚。 |
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