理顺市区管理体制的几点思考

温州市共有三大城区，分别为鹿城区、龙湾区、瓯海区，2001年市辖区区划调整后，三区总面积为990平方公里，2003年底总人口为132万人。从上世纪90年代后期开始，特别是区划调整以来，市政府逐步上收区政府的一些重要行政职权，一定程度上造成了市区两级管理体制不顺畅，权责利不统一等问题，这势必要增加市、区两级的行政管理成本,影响温州城区的发展。本文拟从存在的问题入手，分析市区管理体制不顺带来的不良后果，提出完善政府分级管理体制的建议和对策，使市政府的权力能放得下去、放得其所，放出成效，从而进一步调动基层政府的工作积极性，激发广大干部的创造性和工作活力，促进温州城区更快更好地发展。
    一、市、区两级政府管理体制存在的突出问题及不良后果
    （一）市、区两级政府在职责与权限方面存在的问题
    区政府担负着区域经济发展、社会进步、社会稳定等与县、市几乎相同的责任。就基础设施建设和公用事业建设来看，三个区除鹿城建成区外，其他两个区和鹿城其他乡镇的各方面建设都要由区政府负担。特别是近几年，随着温州城区的不断拓展，众多市、区重点建设工程的上马，龙湾、瓯海区行政中心的迁移，大量历史遗留问题的等待解决，使区政府的工作责任越来越重，工作难度越来越大，但与之相反，区政府的行政管理职能和权力却越来越弱，只要是有权、有钱、有利的部门和单位，上级都要上收管理权限，如工商、土地实行省直管，规划、税收、财政、房管、质监、交警、路政等实行市直管，环保部门中的监测权和处罚权由市统一上收，事关基层稳定的公安部门据说也即将全权归市公安局直管；而留在区政府的职能部门主要是服务型的、需要区政府财政贴钱维持运作的部门，如民政、教育、卫生、文化、体育、农林、水利、计生、统计等部门。由于区政府及其下辖的乡镇（街道）身处基层工作的第一线，面对着许多实际的、具体的、复杂的问题，解决这些问题的责任在区、镇两级，但解决问题的钥匙又掌握在市政府和市机关职能部门手里，这样就造成了行政管理上的混乱，并带来了一定的不良后果。就区政府来讲，影响了政府的公信力。区政府的一些协调会议在征求了区相关职能部门的意见后形成了会议纪要，但相关人员到市里办手续时，往往因市职能部门有不同意见而变成一纸空文，这样基层干部和群众认为区政府说话不算话，就对区政府失去了信任和信心，也影响政府工作的积极性。就镇级政府来讲，动摇了基层基础。由于区政府没有职权，自然也就不可能赋予乡镇（街道）什么权力。乡镇（街道）一方面要应对上级众多的考核、签订各种一票否决的责任书，另一方面要面对广大群众新的或历史遗留的热点难点问题，特别是龙湾、瓯海两个区大部分地区是农村，大部份人口是农民，许多具体的问题和复杂的矛盾必须由镇级政府去解决。但由于镇级政府有责无权，在解决问题或化解矛盾上往往是心有余而力不足。长期以往，就逐渐造成了干群关系的紧张，从而使基层政府失去了民心。当国家宪法明确赋予其为一级政权的基层政府被剥夺了基本的行政权力时，当基层政府对事关群众生产、生活的问题没有了发言权和决断权时，基层基础产生动摇，也就为时不远了。
    （二）市、区两级政府在财政体制方面存在的问题
    1、市、区两级财政收入划分不科学。现行的税务部门征管方法是根据工商系统企业登记的级次来划分市、区财政收入的。从目前的情况看，虽然纳税户在市级和区级之间互有流动，但总体上纳税户由区级向市级转变的倾向较为明显。以鹿城区为例，在企业纳税户的总量上，区级企业由2001年的10540户、2002年的9434户，减少至2003年的7200户，年平均减少17.35%，而市级企业由2001年的6092户、2002年的7321户，增加到2003年的8961户，年平均增长21.28%。随着企业规模的不断壮大、企业品牌意识的不断增强以及温州经济技术开发区滨海园区开发建设进度的加快，财政收入向市本级集中的趋势将更加明显，这必将影响到区级财政总收入的有效增长。
    2、市、区财政分成体制不合理。区划调整以来，三个区财政总收入都保持着强劲的增长势力，2001、2002、2003三年年平均递增为30.3%，到2003年底，三个区当年财政总收入为38.76亿元，但根据分税制和现行的市区财政分成体制，三个区实际到手的可用财力为11.85亿元，仅占财政总收入的30.57%。预算外资金收入的分成也高度向市政府集中。以龙湾区房管、规划、工商、土地四大分局为例，其征收的各种规费均纳入市本级管理。2003年四大分局共征收规费及行政性收费7356万元，这么多钱除了规划部门的市政配套费可以由区政府按工程项目向市政府申请下拨使用外，其他收入均全部上交。这样，即使规划部门的市政配套费全部被三个区政府争取过来了，也只占四大分局预算外收入的25%。
    3、市、区两级财权与事权划分不一致。由于预算内外的收入大部分已归市里所有，区级财政要维持一级政府的正常运行已非常困难，但市政府划分给区政府的事权却是要花钱的多，不花钱的少。现在，除市重点建设项目、鹿城区城市建成区的基础设施及公用事业由市财政负担外，其他区、镇、村三级的基础设施建设、文教体卫设施建设，及其他公共产品的提供都要由区政府负担，而类似于文明城市创建、禁毒工作、精品社区建设、安全生产整治等阶段性活动又一个接一个，这些工作市里只管开口子、提要求，甚至来个“一票否决”，根本就没有考虑区级财政的负担能力。这违反了管理科学中关于事权和财权必须相统一的基本原则，由此带来了管理混乱，管理脱节等一系列问题。
    4、市财政对区财政的监督和管理过于苛刻和死板。由于区级财政基本上只是吃饭财政，所以想要加快经济社会的发展，各区只好都把眼睛盯在本区的存量土地上，企盼用土地拍卖款来填补建设和发展所需的资金缺口。但要想得到土地拍卖指标，首先要上报具体所需资金的工程项目，审批同意后要开展持久的土地政策处理工作，如果一切顺利进入拍卖程序后，拍卖所得要全部上交市财政，再由市财政按上报工程项目的建设进度分步分批核拨资金，而每一次核拨都是一次艰难的沟通和博弈。如此像防贼一样的监管方式，极大地限制了基层工作的主动性，严重挫伤了基层工作的积极性，这种体制如果不实行改革，区级政府就不可能抓住发展机遇，并将最终影响到整个温州的发展。
    （三）市政府职能部门在管理权限和工作机制方面存在的问题
    1、一些部门事无巨细统包统揽，造成既管不好又管不了的局面。如市规划局，这几年规划败笔比比皆是，但他们依然不把主要精力放在整个城市的宏观规划上，不在如何提高城市品位和档次上下功夫，而是热衷于大权独揽，搞机关内部层层过关，眼睛盯着990平方公里范围内的一个个房地产开发项目、一家家企业规划选址，一间间农民宅基地的具体审批，每一个审批件都要分局先联审，再由市局副处长、处长、副局长、局长依次签字画押，而农民盖房还要再送市府办城建处审、送副秘书长阅、报市长批，如此来回折腾，既浪费了人力、物力，提高了行政成本，又导致了行政效能的低下。而在这个过程中，最了解具体情况，最有发言权的区镇两级政府却只能扮演旁观者的角色，其结果往往是规划审批不能反映民情民意，群众的迫切要求普遍得不到满足，造成了违章建筑的泛滥。目前，全市拆违的决心和力度虽然很大，但屡拆屡建的现象十分严重，尽管各类举报很多，市规划局苦于执法人员有限，难以组织及时有效的管理，区、镇政府虽然有能力制止，但苦于没有执法权，只能放任不管，这种独揽管理权、管又管不好的现象足以反映出体制上的问题确实相当突出。
    2、一些部门管大弃小，造成管理失控现象。如市行政执法局，该局成立后，实行一级执法，三个区的分局归市局统一指挥、统一调度，各区分局以市执法局名义行使有关行政处罚权，而三个区原有的城管执法职能全部予以取消。由于三个区面积大、人口多，综合执法人员又非常有限，行政执法局只能集中精力管理主干道和重点区域，而建成区内的次干道、小街小巷、一般社区以及众多远离建成区的乡镇则处于失控状态，区政府即使想管也没有手段管，造成了“脏乱差”现象得不到有效的解决。又如市环保局，市环保局将处罚权和监测权上收后，给区环保局的日常管理工作带来了很大的负面影响，这就好像一线的执法者被人砍掉了双手，即使眼睁睁地看到企业违法排污，也没有办法进行取证和处罚，一切都要等市里来人后再处理，而全市有这么多的污染源，市环保局又只有这么几个人，这就造成了日常管理和环境执法之间的脱节，影响了环境保护和污染治理的有效性。
    3、一些部门和部门之间职责不清，造成交叉管理、多头管理的问题。以鹿城区环保局为例，与市工商局、市行政执法局、市环保局都不同程度存在各种矛盾。（1）与市工商局。根据有关规定：“需要办理工商执照的，建设单位应当在办理工商执照前报批建设环境影响报告书、环境影响评价报告表或者环境影响评价登记表”。目前，鹿城区重污染企业的审批已按照这种程序进行。但是一般污染企业，却大量存在未经环保部门审批同意，工商部门直接进行执照发放的现象。造成目前鹿城区“三产”企业，特别是餐饮业的审批、管理出现混乱，环境纠纷投诉不断。（2）与市行政执法局。有关饮食服务业环境污染行为的管理和处罚问题上，未能达成统一意见，致使目前饮食服务业的环境保护和管理出现混乱的局面，特别是区环保局与行政执法局在执法上的“打架”现象比较严重。（3）与市环保局。市、区环保局实行“两统一”后，处罚权、监测权归属市环保局，在环境日常管理过程中市、区环保局工作衔接不够好，市环保局有时直接进行检查、处罚，造成企业的多头管理，也造成执法的不严肃性。例如区环保局对一些饮食企业进行管理，要求限期整改。同时，市环保局也进行检查，并进行立案，在业主完成整改治理任务的同时，市环保局的行政处罚决定下达，要求停业、罚款，使企业难以理解。类似环保局这种情况在公安、卫生、文化、劳动等部门同样不同程度存在。
    4、一些部门内部管理不科学，造成管理上的混乱。以教育管理体制为例。如鹿城区现有公办小学88所、初中24所、高中13所、幼儿园326所，这四个级次均处于市区两级交叉管理的状态中，其中小学市里管2所、区里管86所，初中市里管13所、区里管11所，高中市里管12所、区里管1所，幼儿园市里管7所、区里管219所。在招生办法上又是一种体制，小学阶段各按管理权限组织招生，初中高中阶段，则所有的招生权都归市里。在教育经费收支上，市级的教育经费只用于直属学校这一块，学生的集资费收缴上来后也归市里使用，而区里只有办学的义务，没有支配集资费的主动权。这种市、区两级交叉管理的结果，人为造成了区域教育发展的不平衡，使市管学校和区管学校在硬件建设和师资队伍建设上差距越拉越大，既普遍加重了学生家长的教育负担，又不利于全市总体教育水平的提高。
    二、理顺市区管理体制的几点建议
    （一）遵循责权利相统一原则，科学配置市区两级政府的行政管理职能
要按照“条块结合，以块为主”、或“条块结合，条随块转”的原则，完善政府分级管理体制，根据一级政府一级事权的要求，将管理重心和管理权限下移，进一步明确区、镇两级政府的管理职能，赋予相应权力，使市区两级能尽快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。具体来讲，重点要下放以下权力：一是规划部门。市规划局应主要把握全市的宏观规划，并对全市的各项建设是否按规划实施实行监管，其审批权应不细于控制性详规的审批，控制性详规范围以内的具体项目的规划审批权应下放给区规划分局。二是财政部门。要将龙湾的财政和地税分开，三个区的财政局在人、财、物上均归当地区委、区政府领导，业务上接受市局的指导。三是环保局。市环保局应对全市的环境保护工作进行宏观规划并提出指导性意见，注重对重点污染区域和污染行业的监督、检查，集中精力建设全市性的污染防治体系。市、区环保部门都应拥有监测权和处罚权，但日常管理工作必须明确由区环保局承担，市环保局只能以抽查监督的形式提出指导性意见。四是教育部门。应适时实行完全中学高、初中分离，调整市、区两级交叉管理幼儿园、小学、初中、高中的作法，实行高中均归市教育局管，初中及以下全部归各区教育局管理的新体制。实行新体制后，市区两级对自己范围内的教师使用、调动和学校招生以及学生集资费的使用，拥有主动权和决定权。五是规划、房管、质监等分局在行政上、业务上归市局领导，但人事安排上应征求当地区委、区政府意见，班子成员的党组织关系应属地管理。六是公安分局应保持现有体制不变，以利社会稳定。
    （二）进一步理顺市、区两级财政体制，使区级财权和事权相一致
    1、预算内资金方面，应重新调整市区两级财政收入划分方式，合理确定分成比例。按照“一级政权，一级事权，一级财政”的原则，在简政放权的基础上，进一步理顺市、区事权的划分，明确区政府应有的职能和应负的责任，并相应调整两级财政收入和支出的范围。市、区财政收入划分体制应化繁为简，取消原来根据工商系统企业登记级次来划分市、区财政收入的作法，改为按属地管理原则划分各区的财政收入。在此基础上，建议以2004年度各级财政正常收支为基数，实行超基数部分在市与各区之间按一定比例进行分成，具体比例为多少，应在理清事权、充分测算财政公共支出需要的基础上，由专业部门和市区两级政府共同研究商讨后确定。
    2、预算外资金方面，应统一征收、分级使用，并给予区级政府足够的使用主动权。市直属单位的预算外收入主要包括规费收入和行政事业性收入，应实行“统一征收，分级使用”。规费收入一般是政府性基金，其作为政府的特定资源，应当返回给当地政府管理使用，而直属单位征收的行政事业性收入可以由市政府统筹。土地拍卖收入是一个区加快发展、取信于民的经济基础和主要保障，市委、市政府既然设立了区一级政权，就应该信赖区级政府的行政能力和工作水平。现在这笔钱掌握在市财政手里，区政府要经常陪着笑脸向市财政讨要，市财政则像挤牙膏一样逐笔拨付，既影响了区域发展的速度，又影响了区政府工作的积极性。建议土地拍卖收入应及时全额拨付给区政府自主使用，市财政可以对其使用途径加强监督检查。实事求是地讲，土地拍卖收入全部用于某一个项目是不现实的，区级政府还有许多零星的具体的建设项目或一些民心工程等待着这笔资金来填补缺口，因此，最务实的方法是对其使用范围确定一条底线，比如70-80%要用于专项工程建设，20-30%可以作为区政府其他项目的建设资金，以弥补区级预算内资金的不足。
    3、市政府要加大转移支付的力度，改善各区之间财政负担苦乐不均的状况。在行政经费和公共卫生经费方面，市政府要从市本级的收入中加大对区级财政的转移支付，在基础设施建设和教育经费方面，要加大向龙湾、瓯海的转移支付力度。如龙湾区，区内的经济技术开发区的教育、公用事业等公共产品均由龙湾区财政负担，但开发区内的收入基本不归龙湾区财政，市政府应从开发区征收的教育附加费、土地出让金及配套设施费中提取一定比例，转移支付给龙湾区。如瓯海区，其东庄垃圾发电厂垃圾处理补贴要由区财政负担，而同样性质的临江垃圾发电厂垃圾处理补贴却由市财政负担。这种苦乐不均的状况应得到改善。
    （三）积极依靠基层，建立良好的上下联动协调机制
城市功能的发挥在很大程度上依赖于基层组织的作用，建设、管理城市也必须紧紧依靠基层组织。一是城市开发建设过程中，要广泛征求当地政府、基层干部群众的意见，积极吸引他们参与，在征用土地、重点工程建设、小区规划开发等环节上应及时与当地政府和基层组织沟通联系，避免到出现纠纷闹事时，才通知要求当地配合的现象。二是在政府资源的配置和公权力的分配上，应有针对性地向区、镇两级政府倾斜，使基层政府有说话的权力，有决断可否的权力，努力在基层干部和群众中立起威信，夯实基层基础。三是在市综合执法局统一管理的基础上，充分发挥基层的优势，可探索在街道、乡镇一级建立相应的管理分队，实行分级管理，发挥管理的综合效能，确保市容市貌管理执法到位。