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□ 吕婧 笔者基于公共治理、生态学等理论观点，结合《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（以下简称《意见》）内容，谈谈如何发挥社会资本参与生态保护修复的制度优势、市场机制作用，如何创新参与模式。 构建生态保护修复产品价值实现路径，发挥制度优势。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，能发挥全民共同建设美丽中国的力量优势。然而，若要保持优势的可持续性，就要构建生态保护修复产品价值的实现路径，让保护修复获得合理回报。 《意见》中产权激励及释放关联权益的政策，可以激发社会资本参与生态产品供给的动力。生态保护修复公益属性强，经济外部性显著。用好使用权、经营权，强化自然资源资产的权益保障，可以激励和引导社会资本积极参与。为此，一是要强化基本权能的保障力度。在明确生态保护修复主体的同时，明晰项目边界范围内的各类资源资产的权属、权能。项目任务完成验收后，按要求办理相关不动产登记。同时，保障社会资本参与生态保护修复涉及的政府审批、审核等事项的服务供给，营造稳定、规范、可持续的参与环境。二是要释放产权激励及其关联权益。实行“一项目一议定”的政策措施，进入市场公开竞争前，须将自然资源资产配置要求、支持政策等一并放在项目生态保护修复方案中，并予以明确。鼓励修复主体可取得一定份额的自然资源资产使用权，从事生态产业开发。修复区域内产生的增减挂钩指标、生态碳汇交易量等，均可享受相应的优先权。 推动有为政府与有效市场更好结合，提升资本效率。生态保护修复，既需要政府主动靠前服务、增加有效需求，也需要引导市场主体通过公开竞争提供有效供给，两者更好结合，才能提升政策效能、提升资本效率。《意见》要求，各地区要将鼓励和支持社会资本参与生态保护修复纳入经济社会发展规划，建立健全统筹协调机制。为此，要明确修复任务、重点项目；在项目实施前，鼓励将涉及政府审批的事项一并纳入修复方案依法审批；鼓励社会资本方参与项目方案编制，将修复后发展需要在方案中明确。鼓励搭建混合所有制企业等合作平台，建立生态保护修复技术产业联盟，促进各类资本和产业协同。鼓励开展理论和方法等基础研究、关键技术研发和集成示范推广等，发挥社会资本的效率优势。 探索系统修复与生态产业有机融合，促进高质量发展。《意见》明确，重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的生态保护修复；探索发展生态产业。这就要探索生态保护修复与资源配置、生态产业有机融合。既要解决生态系统受损退化、历史欠账较多、修复任务量大面广等突出问题，也要推动实现生态保护修复产业化、生态产业可持续化，提升生态保护修复高水平治理和高质量发展。要围绕区域生态保护修复重点任务，推进项目实施，释放生态保护修复产业有效需求，推动生态保护修复市场化和产业化。同时，在区域范围内发展生态保护修复关联度高、经济发展带动力强的产业，探索建立“生态保护修复﹢产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业，强化产业链和价值链“双链”融合发展。 构建激励与约束并举的市场化机制，既“治已病”又“防未病”。当前，我国生态保护修复构建了“治存量、控增量”的制度构架。一方面对于政府支出责任为主的生态保护修复，按照“谁修复、谁受益”的原则，鼓励和支持社会资本参与；另一方面，对于正在进行的生产建设活动，按照“谁破坏、谁修复”的原则，建立刚性约束制度，要求市场主体依法履行生态保护修复的法定义务。两方面同步，构建激励与约束并举的市场化机制，既“治已病”又“防未病”，既解决当前又涉及长远，有利于逐步形成我国生态保护修复长效机制。 “谁破坏、谁修复”，就是建立健全法律制度，用法律保障的方式确保破坏行为少发生、不发生。即使不可避免，也要通过技术创新等手段，尽最大可能减少破坏。“谁修复、谁受益”，主要针对以政府支出责任为主的生态保护修复。对此，《意见》明确了激励社会资本参与的制度安排。要监管与服务同行，在释放政策红利的同时，强化全程全面全过程监管与服务。 探索资源导向型治理模式，创新投融资模式。引导和鼓励社会资本参与生态保护修复，既要创新机制、完善政策，又要以项目为核心和载体，创新模式，促进政策落地生效。 一是创新治理模式。在综合运用既有政府和社会资本合作模式的基础上，探索导向明确、路径清晰、投入持久、回报稳定的资源导向型可持续发展模式。该模式以资源节约集约利用和生态资源有效保护修复为导向，以提升生态系统质量和稳定性为任务，是一种生态保护修复与资源有效利用有机结合的综合治理方式。其核心是，将生态保护修复任务与自然资源资产相关权益、支持政策等有机结合，通过项目实施和产业发展，形成项目产出交易路径清晰、社会资本投入持久、各方收益回报稳定的生态公共治理长效机制。 二是创新投融资模式。要确保不新增地方政府隐性债务的同时，发挥财政资金的带动作用，减少政府投入，平滑财政支出。鼓励金融机构中长期资金支持政策，合理运用绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等。探索对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易，通过经政府批准的资源综合利用获得收益。 （作者单位：自然资源部国土整治中心） |
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