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投资要点
三重压力叠加疫情影响背景下，稳增长政策不仅有必要适时加码，而且需要加强统筹协调，形成“几家抬”的政策合力。近期受物价和海外因素影响，货币宽松节奏面临一定掣肘，市场对于财政接力的预期上升，开始讨论年内调高预算赤字率或者发行特别国债的可能性。在2022年预算草案已经被全国人大批准的情况下，上述两种方式都对应预算调整。那么，财政预算是怎么决定的？什么情况下会调整预算？当前情况下需要调整预算吗？ 一、财政预算流程：从编制到执行 财政预算是以法定形式确立的国家年度财政收支计划，是各级政府、部门和单位全年财政收支的准则。因此，财政预算管理是我国财政体制的核心。从预算收支范围上看，我国财政预算管理主要有“四本账”，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。从预算管理职权上看，我国实行一级政府一级预算，设立中央、省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。国务院编制中央预算草案，并由全国人民代表大会批准后执行。地方各级政府编制本级预算草案，并由同级人民代表大会批准后执行。  财政预算管理的预算确定标准：各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。 财政预算管理的基本实现流程：财政预算管理体制的实现需要经过“预算草案的编制——预算草案的审查和批准——预算执行——预算调整”四个步骤，其中预算草案的编制最为繁琐，内容庞杂，涉及面广，需要在财政部的统筹下各部门协调工作。 财政预算编制的实际过程中，采用自上而下和自下而上结合的方式。先由各级政府、部门和单位自下而上地将预算收支建议数上报财政部；再由财政部对各级反馈的建议进行综合平衡，将预算指标自上而下地下发至各级政府、部门和单位；各级政府、部门和单位再依据上级下发的指标，编制预算草案，自下而上地汇总至财政部。 财政预算的审查和批准，中央预算由全国人大审批执行，地方预算由同级地方人大审批执行。 财政预算执行，各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责。执行中出现超收，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金；执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或者其常务委员会批准，可以增列赤字，并在下一年度弥补。 财政预算调整，根据中华人民共和国预算法（2018修正）第六十七条：经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：（一）需要增加或者减少预算总支出的；（二）需要调入预算稳定调节基金的；（三）需要调减预算安排的重点支出数额的；（四）需要增加举借债务数额的。  二、调整预算：流程和要求并不复杂 对于预算法明确的应当进行预算调整的四类情况，具体的预算调整流程为：“编制预算调整方案——初步审查或征求意见——审查和批准”，其中预算调整方案的编制是主要步骤。预算调整方案包括预算调整的理由、项目和数额。在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费；预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案。地方各级政府因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付而引起的预算支出变化，不属于预算调整。  对于中央财政预算的调整，国务院财政部门应当在全国人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。最终的预算调整方案，应当提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。 三、历次中央一般公共预算调整回顾 回顾历史，年中调整中央一般公共预算一共出现过4次，其中3次用于稳增长，涉及到预算赤字率的变动，1次是基于灾后恢复的需要，不改变当年预算赤字规模。我们重点讨论用于稳增长的前3次调整。  ◾ 1998年 1998年8月29日全国人大常委会通过当年中央财政预算调整方案，决定增加中央财政预算500亿元。具体方案为：财政部向国有商业银行增发1,000亿元长期建设国债，500亿元算入中央预算，500亿元由中央政府代地方政府举借。重点用于农林水利、交通通信、环境保护、城乡电网改造、粮食仓库和城市公用事业等基础设施建设。财政支出扩张通过乘数效应会带来数倍于自身的总需求扩张。 本次增发1,000亿元国债除了增加了直接投资、刺激国内需求外，还通过补充和增加建设项目资本金，为银行扩大贷款创造条件。国债资金的使用大致可以使银行配套增加贷款1,000亿元，总数约2,000亿元的建设投入所形成的最终需求最终拉动GDP增长率1.5分百分点，有效支撑当年8%经济增长目标的实现，1998年全年GDP实际增长率在三季度末7.8%的严峻形势下最终录得9.1%。 ◾ 1999年 1999年8月31日全国人大常委会通过当年中央财政预算调整方案，决定增加中央财政预算300亿元。具体方案为：财政部向国有商业银行增发1,000亿元长期建设国债，500亿元算入中央预算，500亿元由中央政府代地方政府举借。重点用于基础设施建设（主要是1998年1,000亿元国债的续建项目）、企业技术进步与产业升级（1999年600亿元的重点）、环保生态建设和教育文化设施。新增国债资金的使用安排上主要遵循以下原则：优先安排弥补1998年国债专项投资中重点项目的资金缺以及适当向中西部地区倾斜。 ◾ 2000年 2000年8月25日全国人大常委会通过当年中央财政预算调整方案，决定增加中央财政预算500亿元。具体方案为：财政部向国有商业银行增发500亿元长期建设国债，500亿元全部算入中央财政预算。重点用于水利和生态项目、城市环保项目、教育设施、交通等基础设施以及企业技术进步与产业升级。新增国债资金的使用安排上主要遵循以下原则：基本用于加快在建国债项目建设以及向中西部倾斜。 四、三次预算调整背景对比 我们结合各项经济指标，进一步分析3次调整中央一般公共预算的背景，探讨政策出台的触发点。 ◾ 1998年：稳增长和解决有效需求不足的双重考虑 1998年受亚洲金融危机影响，前三季度GDP实际增速下滑至7.3%距离全年8%的目标相距甚远，稳增长压力巨大。总需求方面，外需拖累严重，1998年前三季度出口累计同比增速下滑至3.9%（去年同期24.0%）；内需方面，社零增速下滑至7%（1998年同期9.9%），固定资产投资方面在年初编制预算草案时已有针对性增加支出以托底经济，其增速在1998年初跌至9.3%后企稳回升，但其托底力度仍远远难抵外需和消费的超预期下滑。 ◾ 1999年：解决有效需求不足的矛盾 我国经受住了亚洲金融危机和特大自然灾害的严峻考验，基本上实现了1998年的国民经济增长目标。1999年初，考虑到内外情况，政府下调预期增长目标至7%，各季度完成情况均较好，前三季度GDP实际增长率8.1%，稳增长无虞。但经济中有效需求不足的矛盾仍较为突出，主要体现在以下方面： 一是外贸出口和外商直接投资下降。1999年1-6月出口累计同比下降4.6%，外商直接投资实际到位资金同比下降9.2%。外需走弱继续拖累我国经济增长和国际收支平衡。二是消费需求持续不振。城乡居民收入增长缓慢，居民对未来支出的预期增强，储蓄倾向不断强化，消费意愿减弱。1999年1-6月新增储蓄存款达5,805亿元，比1998年同期多增加1,647亿元；1-6月社零增速下滑至6.4%。由于消费需求不旺和供给结构不适应需求结构的变化，一般工业品出现全面过剩，粮食、棉花等主要农产品库存大大超出正常水平。三是固定资产投资增速放缓。1999年前三季度固定资产投资累计同比增速由2月份28.3%一路下行至8.1%。由于当时1998年国家安排的1,000亿元国债资金已拨付完毕，1999年预算安排用于基础设施建设的国债资金也基本拨付使用，若不采取预算调整措施，下半年投资增速放缓的趋势会更加明显。四是物价持续下降。截止1999年9月份，CPI同比增速持续18个月运行在负区间，生产资料价格持续下降的时间更长。 ◾ 2000年：解决重大项目资金不足问题，夯实经济回升基础 2000年政府预期增长目标维持在7%，前2次逆周期调节财政政策效果显现，全年各季度完成情况远超预期，前三季度GDP实际增速8.9%，经济向好态势明显，增长压力并不算大。总需求方面，外需强劲回升，前三季度出口累计同比增速33.1%（年初一度走高至47.8%），1999年同期仅2.1%；内需方面，也呈现出弱复苏的态势，前三季度社零增速9.6%（去年同期6.6%），固定资产投资累计同比增速12.9%（1999年末5.5%）。 但经济回升的同时，也存在一些隐患，主要是1998、1999年已经安排的部分国债投资项目尚未建成投产，地方、部门和企业的资金配套能力减弱，如果2000年不增发一部分国债，加快建设进度，就会延误项目工期，影响投资效益。2000年四季度固定资产投资增速由12.9%下行至10.5%的走势也印证了这一担忧，增发国债支持重点项目建设存在必要性。此外，西部大开发、经济结构调整、公共服务设施建设以及国家储备粮库等重点领域也亟需配套资金。   五、今年会调整预算吗？ 根据过往历史经验，年中是否调整一般公共预算主要取决于前三季度（一般发生在8月末）特别是上半年的经济增长和内外需情况，即经济实际增长与政府预期目标的差距、固定资产投资增速、消费增速以及出口增速。前两个变量是决定因素，当稳增长压力较大和固定资产投资走弱时，最有可能在年内调整一般公共预算。 那么，今年是否有必要调整预算？ 从稳增长角度看，需要保持财政支出和基建投资强度。今年5.5%增速目标实现面临挑战。如果简单假设本轮疫情冲击在5-6月份消退，二季度经济增速和一季度持平（同为4.8%）。按照全年5.5%增速目标倒推计算，下半年GDP增速需要提高至6.1%，对应Q3和Q4的环比增速分别为5.0%和10.1%，显著高于不存在疫情干扰的2017年-2019年同期水平。从目前政策力度和效果看，下半年“保增速”可能面临更大压力。 从财力空间看，下半年支出强度可能明显减弱。今年预算赤字率虽然定在2.8%，但考虑使用预算稳定调节基金、调入资金、动用结转结余资金等因素，实际赤字率预计达到4.6%，全年支出强度有一定保证。但由于财政发力节奏前置，很可能出现后劲不足的情况：如果假设上半年广义预算支出维持一季度增速水平（16.2%），全年预算完成情况和目标一致，意味着下半年广义支出增速大幅降至1.0%。此外，受土地市场下行、疫情冲击、减税降费等三重因素叠加影响，一季度广义收入增速已经降至0.2%，地方政府财政收支平衡难度加大，可能出现预算目标无法完成的情况。因此，为补充地方财力、保证支出强度，增加中央预算赤字规模有一定必要。  需要指出的是，上文我们讨论的预算调整都是直接提高预算赤字率的情形，此外，发行特别国债也是一种预算调整方式，而且由于特别国债列入中央政府性基金预算，并不影响赤字规模。从历史上看，我国发行过三次特别国债，分别是1998年、2007年和2020年。前两次分别在当年的2月份、6月份由全国人大常委会审议通过了《国务院关于提请审议财政部发行特别国债补充国有独资商业银行资本金的议案》和《国务院关于提请审议财政部发行特别国债购买外汇及调整2007年末国债余额限额的议案》；第三次则由全国人大直接在政府工作报告和当年预算草案中明确。如果今年要发行特别国债，同样需要由国务院提请人大常委会审议并调整中央政府性基金预算。  综合来看，考虑到稳增长压力，积极财政存在进一步加码的必要性。同时，随着收支平衡难度加大，除了上缴国企结存利润、调入结转结余资金外，有可能通过调整预算、增加国债发行的方式增加财力空间。相比于直接提高预算赤字率，发行特别国债（计入政府性基金预算）的方式更加灵活，而且早在2020年已有先例，在当前疫情反复的背景下操作性可能更强。 六、风险提示 政策调整不及预期，稳增长力度不及预期，财政支出力度明显减弱。 |
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