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岛屿，从定义而言，是指四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。海岛是一种远离城市喧嚣和宁静自然的象征,尤其是与世隔绝的无居民海岛，因其神秘性、浪漫性，往往会引发人们的探索、开发兴趣与冒险心理。于是，有部分违法行为人登陆无居民海岛开展旅游活动或开发旅游项目非法盈利，还有的为规避生态环保等相关政策，未经审批在无居民海岛进行养殖、捕捞、采伐林木、采矿、建设等活动谋利，使岛上的生态环境遭到破坏。 本文结合非法利用无居民海岛的案例，带您了解我国保护和利用无居民海岛的相关法律知识，共同保护无居民海岛及其周边海域的生态系统。
图片来源：Unsplash.com 案例一：江苏省首例非法使用无居民海岛案 2016年5月1日，海洋监察执法人员在检查中发现某旅游公司未经批准擅自组织游客上连云港“无人岛”秦山岛开展旅游活动，后经立案查处，依法对其作出责令停止违法行为，并处5万元罚款的行政处罚。该案是《中华人民共和国海岛保护法》自2010年2月1日施行以来，江苏省内首例非法使用无居民海岛案。 案例二：执法人员制止一起无居民海岛非法私建行为 2018年10月31日，浙江省台州市玉环市海洋与渔业局的执法人员乘船巡查乐清湾检查小乌岛等几个无居民海岛，在小乌岛老码头发现一台大型挖掘机，当事人打算扩建老码头建设沙场，执法人员随即联系上当事人并进行制止。 案例三：余某某非法利用无居民海岛案 2021年5月27日，福建海警局查处一起非法利用无居民海岛案。经查，余某某在未取得平潭某海岛使用权的情况下，自2010年12月起非法在该岛进行生产建设，并开展养殖和旅游活动。2021年7月20日，福建海警局依法没收余某某违法所得4.175万元，并处罚款10万元。 案例四：某公司组织员工擅自登陆无居民海岛开展团建 2021年6月25日，厦门某教育咨询公司未经审批，组织其公司员工擅自登陆无居民海岛开展团建活动，厦门市海洋综合行政执法支队三大队执法人员在巡查过程中及时发现并制止该活动成员在岛上搭建帐篷的集体露营行为。因其行为已涉嫌违法，执法人员要求公司的现场负责人接受调查，并强制护送该活动的62名参与者离岛上岸。 以上案例体现的是我国无居民海岛开发利用现状中存在的违法乱象，随着经济发展和自然资源的短缺，海岛资源的重要性日益显现，海岛开发尤其是无居民海岛的开发利用活动日益增多，给无居民海岛管理带来了新的要求和挑战。自党的十八大提出“大力推进生态文明建设”战略决策后，国家出台了《关于调整海域无居民海岛使用金征收标准》等配套制度，我国的无居民海岛管理工作得到进一步提升，但与新形势下的无居民海岛保护和利用需求仍存在一定差距。遏制非法利用无居民海岛的行为，保护海岛及其周边海域生态系统，不仅是国家、政府部门和专业环保人员的责任，也是每个公民应尽的义务。  无居民海岛的法律含义及所有权归属 无居民海岛，是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。 《中华人民共和国海岛保护法》（简称《海岛法》）《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）等法律法规对无居民海岛的所有权主体作出了明确规定，无居民海岛属于国家所有，禁止单位或个人未经许可擅自从事无居民海岛的开发利用活动。 《中华人民共和国海岛保护法》 第五十七条 本法中下列用语的含义： （一）海岛及其周边海域生态系统，是指由维持海岛存在的岛体、海岸线、沙滩、植被、淡水和周边海域等生物群落和非生物环境组成的有机复合体。 （二）无居民海岛，是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。 （三）低潮高地，是指在低潮时四面环海水并高于水面但在高潮时没入水中的自然形成的陆地区域。 （四）填海连岛，是指通过填海造地等方式将海岛与陆地或者海岛与海岛连接起来的行为。 （五）临时性利用无居民海岛，是指因公务、教学、科学调查、救灾、避险等需要而短期登临、停靠无居民海岛的行为。 第四条 无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。 《中华人民共和国民法典》 第二百四十八条 无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。 无居民海岛的法律含义及所有权归属 合法开发利用无居民海岛的前提是依法取得其使用权。 《中华人民共和国海岛保护法》 第三十条 从事全国海岛保护规划确定的可利用无居民海岛的开发利用活动，应当遵守可利用无居民海岛保护和利用规划，采取严格的生态保护措施，避免造成海岛及其周边海域生态系统破坏。 开发利用前款规定的可利用无居民海岛，应当向省、自治区、直辖市人民政府海洋主管部门提出申请，并提交项目论证报告、开发利用具体方案等申请文件，由海洋主管部门组织有关部门和专家审查，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府审批。 无居民海岛的开发利用涉及利用特殊用途海岛，或者确需填海连岛以及其他严重改变海岛自然地形、地貌的，由国务院审批。 无居民海岛开发利用审查批准的具体办法，由国务院规定。 （滑动查看完整内容） 财政部、国家海洋局发布的《无居民海岛使用金征收使用管理办法》规定，无居民海岛使用权可以通过申请审批方式取得，也可以通过申请审批或者招标、拍卖、挂牌方式取得。我国沿海各地如深圳、浙江、福建、山东等都出台了海域使用权招拍挂的相关规定，无居民海岛使用权的招拍挂参照海域使用权招拍挂的相关规定执行，其中，以本所律师所处的广西为例，广西无居民海岛的招拍挂管理可以参照《广西壮族自治区海域使用权招拍挂管理办法》（桂海渔规〔2018〕1号）执行。 《无居民海岛使用金征收使用管理办法》 第二条 国家实行无居民海岛有偿使用制度。 单位和个人利用无居民海岛，应当经国务院或者沿海省、自治区、直辖市人民政府依法批准，并按照本办法规定缴纳无居民海岛使用金。未足额缴纳无居民海岛使用金的，海洋主管部门不得办理无居民海岛使用权证书。 无居民海岛使用金，是指国家在一定年限内出让无居民海岛使用权，由无居民海岛使用者依法向国家缴纳的无居民海岛使用权价款，不包括无居民海岛使用者取得无居民海岛使用权应当依法缴纳的其他相关税费。 第三条 无居民海岛使用权可以通过申请审批方式出让，也可以通过招标、拍卖、挂牌的方式出让。其中，旅游、娱乐、工业等经营性用岛有两个及两个以上意向者的，一律实行招标、拍卖、挂牌方式出让。 未经批准，无居民海岛使用者不得转让、出租和抵押无居民海岛使用权，不得改变海岛用途和用岛性质。 （滑动查看完整内容） 广西壮族自治区和江苏省连云港市的相关地方法规衔接《海岛法》，也就如何取得辖区内的无居民海岛使用权进行了具体规定： 《广西壮族自治区无居民海岛保护条例》 第十四条 单位和个人使用无居民海岛的，应当依法取得无居民海岛使用权。无居民海岛使用权可以通过申请批准或者招标、拍卖、挂牌方式取得。 第三十一条 经批准使用的无居民海岛，无居民海岛使用权人自取得无居民海岛使用权登记之日起连续二年闲置未开发利用的，由沿海设区的市、县级人民政府海洋主管部门责令开发利用；连续三年闲置无正当理由未开发利用的，经自治区人民政府批准后，由沿海设区的市、县级人民政府收回无居民海岛使用权；国家另有规定的，从其规定。 通过招标、拍卖、挂牌方式取得无居民海岛使用权后连续三年未开发利用的，按照无居民海岛使用权出让合同约定处理，合同没有约定的，按照前款规定处理。 《连云港市海岛保护条例》 十九条 单位和个人使用无居民海岛的，应当依法取得无居民海岛使用权并缴纳使用金。 无居民海岛使用权可以通过申请批准或者招标、拍卖、挂牌方式取得。 工业、交通、旅游、娱乐和其他经营性项目使用无居民海岛或者同一无居民海岛有两个以上相同使用类型的意向用岛单位和个人的，应当通过招标、拍卖、挂牌等公平竞争方式取得。国家另有规定的，从其规定。 第三十一条 违反本条例第十九条规定，未依法取得无居民海岛使用权或者以欺骗手段获取无居民海岛使用权的，由海洋行政主管部门责令退还非法占用的无居民海岛，没收违法所得，并处非法占用无居民海岛面积应缴纳无居民海岛使用金五倍以上十倍以下的罚款。
图片来源：Unsplash.com 非法利用无居民海岛的情形 合法开发利用无居民海岛不仅要取得海岛的使用权，还应当遵守可利用无居民海岛保护和利用规划，采取严格的生态保护措施，避免造成海岛及其周边海域生态系统破坏。2018年国家机构改革后，由海洋主管部门和海警机构在职权范围内开展无居民海岛保护和开发利用的管理工作。 职权依据 《中华人民共和国海岛保护法》 第五条第二款 国务院海洋主管部门负责全国无居民海岛保护和开发利用的管理工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理的有关工作。 《中华人民共和国海警法》 第二条 人民武装警察部队海警部队即海警机构，统一履行海上维权执法职责。 海警机构包括中国海警局及其海区分局和直属局、省级海警局、市级海警局、海警工作站。 第五条 海上维权执法工作的基本任务是开展海上安全保卫，维护海上治安秩序，打击海上走私、偷渡，在职责范围内对海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业生产作业等活动进行监督检查，预防、制止和惩治海上违法犯罪活动。 （滑动查看完整内容） 由海上执法部门查处的非法利用无居民海岛的行为，其具体情形包括： 1.未经批准擅自在无居民海岛上采石、挖海砂、采伐林木或进行生产经营、建设、旅游等活动； 2.未经批准在无居民海岛采集生物和非生物样本； 3.在无居民海岛违法排放污水，弃置或者向其周边海域倾倒固体废物； 4.违反无居民海岛保护和利用规划开展破坏无居民海岛地形地貌、自然资源、生态环境的其他活动。 详见法律规定 《中华人民共和国海岛保护法》 第二十八条 未经批准利用的无居民海岛，应当维持现状；禁止采石、挖海砂、采伐林木以及进行生产、建设、旅游等活动。 第二十九条 严格限制在无居民海岛采集生物和非生物样本；因教学、科学研究确需采集的，应当报经海岛所在县级以上地方人民政府海洋主管部门批准。 第三十二条 经批准在可利用无居民海岛建造建筑物或者设施，应当按照可利用无居民海岛保护和利用规划限制建筑物、设施的建设总量、高度以及与海岸线的距离，使其与周围植被和景观相协调。 第三十三条 无居民海岛利用过程中产生的废水，应当按照规定进行处理和排放。 无居民海岛利用过程中产生的固体废物，应当按照规定进行无害化处理、处置，禁止在无居民海岛弃置或者向其周边海域倾倒。 第三十四条 临时性利用无居民海岛的，不得在所利用的海岛建造永久性建筑物或者设施。 第三十五条 在依法确定为开展旅游活动的可利用无居民海岛及其周边海域，不得建造居民定居场所，不得从事生产性养殖活动；已经存在生产性养殖活动的，应当在编制可利用无居民海岛保护和利用规划中确定相应的污染防治措施。 （滑动查看完整内容） 广西于2017年2月1日施行的《广西壮族自治区无居民海岛保护条例》，衔接《海岛法》的规定，对辖区内无居民海岛的保护进行了细化规定。 《广西壮族自治区无居民海岛保护条例》 第十二条 使用无居民海岛应当采取相应的生态保护措施，并符合下列要求： （一）按照批准文件或者无居民海岛使用权出让合同规定的海岛用途、使用年限、建筑总面积、建筑物高度、容积率、绿地率等指标，以及环境容量、环境保护措施等要求使用； （二）充分利用原有地形、地貌，保护自然景观、自然资源，不得超出批准文件或者无居民海岛使用权出让合同的规定占用自然岸线； （三）按照批准文件或者无居民海岛使用权出让合同的规定，限制建筑物、构筑物及其附属设施与自然岸线的距离； （四）按照批准文件或者无居民海岛使用权出让合同的规定，对无居民海岛及其周边海域实施生态修复； （五）不得破坏、损毁依法设置的军事设施、界碑、地名标志、助航导航、测量、通信、气象观测、海洋监测和地震监测等公共设施，不得妨碍公共设施的正常使用； （六）法律法规规定的其他要求。 第十三条 无居民海岛使用权人应当在无居民海岛使用权期限届满之日起六个月内，拆除可能造成无居民海岛地形地貌、自然资源、生态环境破坏的用岛设施和构筑物。 第三十条第一款 因公务、公益服务、教学、科学调查、救灾、避险等需要临时性使用无居民海岛的，应当获得无居民海岛临时性使用批准文件。临时性使用无居民海岛不得建造永久性建筑物或者设施。建造临时性建筑物或者设施的，应当在无居民海岛使用权临时性使用批准文件有效期限届满之日起三个月内拆除。 非法利用无居民海岛的危害性及法律责任 非法登陆、侵占无居民海岛，以及过度、无序开发无居民海岛的危害性不容忽视。 对自身的危害 无居民海岛缺乏基础设施，其中的绝大多数自然条件恶劣，擅自登岛活动是一种自陷风险的违法行为，若遭遇毒蛇野兽或台风暴雨涨潮等情况还会危及人身安全。 对海岛的破坏 部分无居民海岛的自然资源丰富，但人类无序开发、违法使用无居民海岛的行为容易给海岛生态环境带来负面影响，使海岛周边海域遭受污染，生物栖息地丧失，物种和生物多样性减少，海岛滨海湿地退化，部分海岛甚至被推毁或炸毁，随之消失在海面上，造成海岛资源的浪费和破坏。 非法利用无居民海岛的行为对海洋经济的健康可持续发展产生严重的不良影响，单位和个人应当明确实施此类行为将承担行政责任、民事责任甚至刑事责任。以下是我国对非法利用无居民海岛规定的具体罚则： 《中华人民共和国海岛保护法》 第四十七条 违反本法规定，在无居民海岛采石、挖海砂、采伐林木或者采集生物、非生物样本的，由县级以上人民政府海洋主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处二万元以下的罚款。 违反本法规定，在无居民海岛进行生产、建设活动或者组织开展旅游活动的，由县级以上人民政府海洋主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处二万元以上二十万元以下的罚款。 第四十八条 违反本法规定，进行严重改变无居民海岛自然地形、地貌的活动的，由县级以上人民政府海洋主管部门责令停止违法行为，处以五万元以上五十万元以下的罚款。 第五十条 违反本法规定，在领海基点保护范围内进行工程建设或者其他可能改变该区域地形、地貌活动，在临时性利用的无居民海岛建造永久性建筑物或者设施，或者在依法确定为开展旅游活动的可利用无居民海岛建造居民定居场所的，由县级以上人民政府海洋主管部门责令停止违法行为，处以二万元以上二十万元以下的罚款。 （滑动查看完整内容） 个别地方法规衔接上位法，对非法利用无居民海岛的罚则进行了补充规定，例如： 《广西壮族自治区无居民海岛保护条例》 第三十五条 《中华人民共和国海岛保护法》施行后，未依法取得无居民海岛使用权的或者伪造、变造无居民海岛使用论证材料、资信证明等申请材料骗取无居民海岛使用权的，由沿海县级以上人民政府海洋主管部门收回非法占用的无居民海岛，没收违法所得，并处非法占用无居民海岛面积应缴无居民海岛使用金五倍以上十五倍以下罚款。 第三十六条 违反本条例第十二条规定，有下列情形之一的，由沿海县级以上人民政府海洋主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处一万元以上十万元以下罚款： （一）未按照批准文件或者无居民海岛使用权出让合同规定的用途使用无居民海岛的； （二）超出批准文件或者无居民海岛使用权出让合同的规定占用自然岸线的； （三）建筑物、构筑物及其附属设施与自然岸线距离不符合批准文件或者无居民海岛使用权出让合同规定的。 第三十七条 违反本条例第十三条、第三十条第一款规定，未及时拆除可能造成无居民海岛地形地貌、自然资源、生态环境破坏的用岛设施和构筑物的，由沿海县级以上人民政府海洋主管部门责令限期拆除，并处五万元以上十万元以下罚款；逾期未拆除的，由沿海县级以上人民政府海洋主管部门申请人民法院强制执行。 第三十八条 违反本条例规定使用无居民海岛，造成无居民海岛地形地貌、自然资源、生态环境破坏的，责令修复。逾期未修复的，由沿海县级以上人民政府海洋主管部门代履行或者委托没有利害关系的第三人代履行，代履行的费用由当事人承担。 《珠海经济特区海域海岛保护条例》 第六十二条 违反本条例第三十九条第三款规定，在无居民海岛倾倒、堆放、填埋和处置生活垃圾和废弃物的，由生态环境行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，并处三万元以上二十万元以下的罚款。 违反本条例第三十九条第四款规定，使用无居民海岛的单位和个人不清理其产生的生活垃圾和废弃物的，由生态环境行政主管部门责令清除；拒不清除的，由生态环境行政主管部门代为清除，所需费用由无居民海岛使用人承担，并可以处一万元以上五万元以下的罚款。 《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》 第十六条 违反本办法规定，在无居民海岛上有下列行为之一的，由市海洋与渔业行政主管部门按照下列规定予以处理： （一）采石、挖砂、采伐林木的，责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处二万元以下的罚款； （二）进行生产、建设活动或者组织开展旅游活动的，责令停止违法行为，没收违法所得，并处二万元以上二十万元以下的罚款，责令限期自行拆除违法建（构）筑物和设施，逾期拒不拆除的，依法申请人民法院强制执行； （三）进行严重改变无居民海岛地形、地貌等影响自然生态的活动的，责令停止违法行为，限期整治，依法赔偿损失，没收违法所得，并处五万元以上五十万元以下的罚款。逾期未整治的，依法由市海洋与渔业行政主管部门负责组织整治，整治费用由利用者承担。 违反本办法规定的行为，法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。 （滑动查看完整内容） 海岛是蓝色海洋上的明珠，中央和沿海地方政府不断完善海岛管理制度体系，注重提升无居民海岛的保护和开发利用工作水平，切实践行着“敬畏自然、珍爱地球，为子孙后代留下蓝天碧海、绿水青山”的发展理念。作为人民的一份子，一起致力于维护用岛秩序、遏制非法用岛行为，保护海岛及其周边海域生态系统，就是在守护我们共同的家园和财富。   广西万益（防城港）律师事务所专职律师，广西万益律师事务所涉外及海事海商部副部长。 擅长领域：海事海商、海洋环境污染、涉海行政法律事务、海上养殖侵权、内河航运物流类法律事务。  广西万益（防城港）律师事务所实习律师，法学硕士。 |
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