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李卓，西北农林科技大学人文社会发展学院副教授、硕士生导师； 郭占锋，西北农林科技大学人文社会发展学院教授、博士生导师； 郑永君（通讯作者），西北农林科技大学人文社会发展学院副教授、硕士生导师。 摘要：基层政府在精准扶贫政策执行中经常面临“反复整改”困境，对这一困境生成逻辑的分析可以为改善基层治理状况提供理论参考。本研究通过构建“政策更迭—策略应对”的分析框架，以秦巴山区A镇的精准扶贫实践为例，讨论上级政府政策更迭的主要表现和基层政府的应对行为，进而剖析基层政府陷入“反复整改”困境的内在逻辑，并提出治理路径。研究发现：上级政府政策更迭表现为政策内容的变更、政策执行尺度的变化和政策执行周期的调整，这些变化会导致政策连贯性变差，进而诱发基层执行者的策略应对行为；基层政府在执行政策时面临的时间限制、资源约束和强力问责等多重压力导致其出于生存理性考虑而主动选择策略应对行为，表现为自由裁量政策执行的内容、自主选择政策执行的尺度和折中执行来平衡各方关系；上级政府的政策更迭和基层执行者的策略应对直接导致基层政府陷入“反复整改”困境，而要超越这一困境，就需要从理念更新、制度变革和技术创新三个方向上努力。 关键词：政策更迭；策略应对；“反复整改”；基层治理 党的十八大以来，为助力全面建成小康社会，中央政府提出了“精准扶贫”战略，要求对贫困人口进行精准识别、精准管理和精准帮扶，以提高扶贫资源的配置效率。这一战略目前取得了决定性成就，截至2020年底，现行标准下的贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽。另一方面，“精准扶贫”战略在取得积极成效的同时，也形塑了基层治理形态。精准扶贫战略的实施具有严格的时间节点限制，为确保这一战略制定的具体措施得到有效落实，保证脱贫攻坚目标顺利完成，中央政府成立专项巡视组，定期对各省精准扶贫政策落实情况进行巡视，各省市县级政府也派出督查组对本行政区内的扶贫工作开展专项巡视和督查，以便及时发现政策落实过程中出现的各种问题。在巡视结束后，会向巡视地区和单位通报问题整改清单，并要求被巡视地区和单位限期整改到位，以保证这一战略实施的效果和质量。乡镇政府作为我国最基层的一级政府，处于科层组织体系的最末端，其自主决策权有限，主要以落实中央、省、市、县的决策部署或政策文件为主，无法对上面出台的政策内容进行调整，只能无条件执行。 因此，在精准扶贫实践过程中，基层政府[1]的政策执行人员经常面临工作已做，上面政策又发生变更，而基层政府工作人员在面临资源约束、时间限制和人员紧缺等现实条件时，依然需要完成任务重、要求高和时间紧的脱贫攻坚任务，他们出于自身职业理性的考虑，就不得不去寻找一种方式来应对政策更迭，一些基层干部会策略应对那些他们认为最重要的或领导直接交办的紧急事务，而对于那些他们认为不重要的事情则采取“拖延战术”，一直拖到最后才去做，或等到政策过去就选择不做，在巡视组督查完之后，又象征性地再去做一点，下次巡视时此类问题依旧存在，巡视组又再次挂牌督办，要求基层加快整改，基层又遵循原来的逻辑继续执行，使基层政府执行陷入“巡视—整改—再巡视—再整改”[1]的困境，这种困境会对基层干部工作态度、工作行为和工作积极性等产生消极影响。那么，这一困境形成的机制是什么?如何从学理上解释这种困境产生的逻辑，并找到治理方案?这是本研究关注的核心问题。 为了回答上述问题，本文以A镇精准扶贫政策执行为例进行讨论，A镇地处秦巴山区腹地，现辖20个行政村和1个社区，总人口34978人。其中，贫困村16个、深度贫困村9个，2014年建档立卡之初，贫困户共4483户13323人，贫困发生率为38.12%。笔者曾于2019年在A镇开展为期两个月的实地调查，对当地的脱贫攻坚政策落实情况和贫困治理效果进行了长时间的参与式观察。笔者在这里之所以选择A镇作为个案对“反复整改”现象进行剖析，主要原因在于A镇贫困治理实践具有典型性，是当地的脱贫攻坚重点镇，也是巡视整改的重点抽查地区，突出反映了基层政策执行的困境。 (一)精准扶贫政策的执行及其效果 基层是政策执行中一个不可忽视的重要环节。在脱贫攻坚阶段，地方党委为了较好较快完成脱贫攻坚任务，经常通过政治动员的方式将扶贫工作转化成政治任务，采用制度嵌入和精英下沉的方式实现制度重组与资源整合，从而在较短时间内实现贫困治理目标。[1]但是，在这种“压力型体制”之下，以“运动式治理”为主要特征的“攻坚治理模式”也容易带来基层实践的困境，[2]导致基层组织的执行逻辑与治理逻辑发生异化，政策对象与基层政府的关系从“互惠”转向“缺位”和“依赖”，[3]从而影响精准扶贫政策在基层执行的精准性。[4]精准扶贫政策作为一项自上而下的政策设计，它的有效实施依赖于基层组织的执行，基层组织是否有效贯彻落实，直接关系到精准扶贫政策执行的效果。[5]然而，精准扶贫政策落地实施的过程中受到多重因素的制约，仍然存在执行偏差的问题，[6]这些偏差具体表现为“有限政策的价值定位偏差”、“政策执行权配置偏差”、“目标群体靶向不精准”和“支持性配套政策环境偏差”四种类型，[7]也有学者将政策执行偏差概括为“敷衍”式执行、“形象”式执行、“加压”式执行、“作假”式执行等形态，[8]这些偏差的存在严重影响着精准扶贫政策落地实施的效果。此外，精准扶贫政策在执行过程中还存在目标群体参与不足的问题，主要表现为“贫困识别阶段形式化参与、帮扶贫困户阶段被动式参与和脱贫考核阶段参与失灵”，[9]目标群体对精准扶贫政策执行参与不足直接消解了扶贫政策的效果。 针对精准扶贫政策执行偏差的问题，学者们进行了学理解释，从政策执行视角来看，精准扶贫政策执行之所以存在偏差，主要是因为政策本身相对教条、基层执行者选择性忽视和具体执行者“一刀切”所致，[6]也有学者从“央-地”互动的角度对执行偏差问题进行了分析，认为中央宏观决策与地方自由裁量之间的张力是导致精准扶贫政策陷入执行困境的原因，而这种张力的存在降低了政策执行的成效，[11]还有学者从“供给—需求”导向[12]、“政策边缘人”视角[13]、“结构—行动”[14]和主动“加码”[15]等角度对精准扶贫政策执行偏差进行了讨论，均认为精准扶贫政策执行偏差将对基层实践产生负面效果。另外，还有学者讨论了政策执行对基层治理的影响，提出政策执行力不足并不是造成基层治理困境的唯一原因，政策执行过度也会带来基层治理困境，并将其总结为“波动式执行”，[16]而一些学者则通过构建“主体-场景-行为”分析框架对村级组织政策执行与权力运作的逻辑进行了解释，提出“权宜性执行”的概念来解释基层政策执行的困境。[17] 如上所述，学界关于政策执行与基层治理困境的研究，已经取得了很多成果，但既有研究主要关注了基层政策执行环节的尺度大小问题，或者科层组织之外的村级组织，以及只关注政策执行环节等，尚未从政策文本自身、政策出台前的决策和执行过程中上下级政府间的互动等角度来解释基层治理困境生成的逻辑。在现有的决策体制、政策制定和政策执行机制中，主政者具有拍板权和话语权，他的工作理念和工作思路往往会决定一项政策的核心内容和政策执行的方向；另外，上级党委政府的文件和指示精神也会对政策内容和执行方式产生重大影响，引起政策内容的更迭和执行方式的变化，进而影响政策执行的方向，从而在基层执行中表现为基层执行者的一种应对行为。基于此，本文构建新的分析框架对基层政府政策执行出现的“反复整改”困境进行解释。 (二)“政策更迭—策略应对”的分析框架 本文构建的“政策更迭—策略应对”分析框架(如图1所示)，意在通过解构上级政府的“政策更迭”和基层政府的“策略应对”的机理，来理解基层政府“反复整改”这一治理现象背后的逻辑，进而据此提出消解这一困境的治理路径。
政策更迭。政策内容、执行尺度和政策周期都会对政策执行效果产生重要影响，而这三点变化均取决于政治体制和决策机制。不同的政治体制决定了不同的公共决策过程，我国单一制的政治体制决定了基层政府在政策执行中应该坚决贯彻上级政府制定的政策。地方政府虽在执行过程中可以依据本地区的实际情况对上级政府的政策做出调整，但不能超出上级政府规定的基本内容和具体指示精神。[3]这意味着基层政府在面对上级政府政策更迭时，也只能严格按照政策内容组织政策落实，而不能随意改变政策内容、执行尺度和政策周期，更不能不执行。但上级政府经常性的政策更迭会给基层执行者带来诸多治理难题，基层执行者出于职业理性考虑，被动采取一系列策略来执行上级政府的政策。而上级政府为了保证政策执行的效果，会配以严格的督查考核制度，不定期对下级政府的政策执行情况进行巡视，以确保政策执行不走样。然而，这些督查考核的作用并不显著，因为在实际政策执行过程中基层政府会依据地方的实际情况和政策对象的反应，来采取相应的策略应对上级政府的政策。上级政府的政策更迭会导致政策连贯性变差，从而给基层执行者带来执行困难，诱发基层执行者的应对行为。 策略应对。一项政策的实施效果不仅取决于政策制定环节对政策自身的设计，更取决于政策执行环节中各执行主体的落实程度。从本质上来讲，政策执行是一种组织行为，往往由组织面临的外部环境和内部资源禀赋所决定。[17]在“压力型体制”和“脱贫锦标赛”[20]等外部压力的倒逼之下，基层执行者通常面临时间限制、资源约束和强力问责等多重压力，这些外部压力容易导致基层执行策略的异化。在面对上级政府众多政策需要执行，且一些政策内容多变的情况下，便会采取相应的策略予以应对，正所谓“上有政策、下有对策”，倾向于选择自由裁量政策执行内容、自主选择政策执行尺度和平衡各方关系的理性折中等一系列应对行为，而这些行为背后代表的是以权力技术为原则的“策略主义逻辑”，[21]这一逻辑只追求短期利益而不考虑长期发展目标，以应付检查和顺利通过考核为主要目的，对解决政策执行或现实治理中的实质性问题并没有太大帮助。基层政府的这种组织行为有其独特的组织基础，与基层政府面临的权责不匹配、奖惩机制不合理和督查机制被悬置有很大关系。下级政府的策略应对行为虽是一种被动应对行为，但这种行为本身不仅会消解政策执行的效果，还会给基层治理带来其他消极后果。 政策更迭是政府部门公共决策不断发生变更的一种外化表现，通常会给基层政策执行者带来诸多执行困境，而基层执行者往往出于时间限制、资源约束和强力问责等多重原因考虑，会被动选择各种应变行为，予以策略化应对上级政府的决策变更，从而消解了政策目标的精准度与政策的有效性。实地调查的经验表明，政策更迭主要表现为政策内容发生变更、政策执行尺度变化和政策执行周期调整等三个方面。 (一)扶贫政策内容发生变更 扶贫政策内容发生变更主要是指同一领域的扶贫政策在较短时间内主要内容发生变化，政策内容的变更导致基层执行者在面对政策对象时需要再次进行解释或二次动员，从而给政策在基层的顺利执行制造困难。在脱贫攻坚期内一些扶贫政策带有阶段性和时效性，如产业扶贫政策，为了加快脱贫攻坚进度，政府通常会出台一些阶段性政策对某一领域的具体问题进行攻坚，以保证在短时间内取得成效。笔者所调查的秦巴山区A镇所在县的产业脱贫领导小组办公室为了加快产业扶贫的推进力度，鼓励更多的贫困户发展生产和实现增收，在2018年3月7日印发了《贫困村贫困户发展产业奖补办法(试行)》，在此奖励办法中规定：“奖励对象为建档立卡、有发展产业意愿、并具备相应能力和条件的在册贫困户；奖补标准为种植业每户奖补种植规模应在1亩以上(含1亩)，奖补资金按种苗+整地培肥、管理环节，按5∶5比例分次兑付；养殖业的奖补资金按引种、饲养管理环节按5∶5比例分次兑付”。而在这一政策实施仅半年之后，县产业扶贫领导小组又对政策内容进行了调整，于2018年9月14日发布了《贫困户发展产业奖补办法》，对奖补对象、奖补标准和奖补范围都做出调整，具体调整内容如表1所示，宣布之前颁布的政策全部失效，按照新的奖补办法执行，这些内容上的变化则给基层执行者带来了困难。
一方面，按照前期出台的政策，农民已经被动员起来，开始自主发展产业，但按照新的奖补政策，奖补范围、奖补对象和奖补标准都发生了变化，如试行办法中规定种植业的奖励规模在1亩以上(含1亩)，而新办法中却不再包含1亩、试行办法中规定养殖业奖补资金按引种、饲养管理环节按比例5∶5分次兑付，而新办法中规定按当年实际出栏量进行奖补。同时，奖补的标准也发生了变化，如试行办法中规定养殖能繁母猪奖励1500元/头，而新办法中却变成了1000元/头；试行办法规定发展中药材奖励1500元/亩，新办法中却变成了500元/亩。这些变化导致部分农民无法享受奖补政策或享受的奖补额度降低，产业奖补政策内容在短时间内发生较大变化，导致基层执行者需要进行二次政策宣讲和群众动员，并对已经开展的工作进行整改，这种整改既包括产业扶贫台账的整改，也包括落地工作的整改，还包括对群众情绪的安抚等。另外，这些变化也引发了农户的不满情绪，不断变化的政策让农户对发展产业产生消极情绪，他们认为政府政策不稳定会给自己发展产业带来不确定性风险，如果盲目跟进，就很有可能得不到政府补贴，在政府下一次再进行动员时，他们出于生存理性的考虑，将处于一种观望状态，并不会积极响应政府号召，从而增加了基层执行政策的难度。 (二)扶贫政策执行尺度变化 政策执行尺度发生变化在此强调的是上级组织对政策执行范围、主要对象等进行调整后，造成基层执行者在执行过程中出现前后政策执行不一致，基层执行者就会自主决定政策执行的尺度，容易给政策目标群体造成政策多变的印象，从而影响政策在基层的有效执行。在脱贫攻坚期内，为了加快推进脱贫攻坚步伐，有一些扶贫政策需要进行探索性实验，在实施前并没有清晰的规划，而是在落地实施过程中依据政策实施情况不断调整政策实施范围、实施对象和实施力度，以保证政策实施的质量，但这种探索性政策却给基层执行留下了可操作的空间。如笔者所调查A镇，2016年实施的危房改造政策做出了如下规定：危房改造政策要遵守三条红线：人均面积不超过25m2；自筹资金人均不超过2500元，户均不超过1万元；政府补助资金人均不超过2.5万元。危房改造的对象界定为建档立卡贫困户，其中家庭人口数在1-3人的户，改造面积应该控制在30-60m2，3人以上的户，人均不高于18m2；危房改造的补助标准为每户1.5万元，高质量按时完成任务的再奖励0.5万元，共计2万元。3为了提高危房改造政策执行的规范性，文件对危房改造过程中不能触及的“红线”作出了明确规定，但这些“国家规则”在具体执行中，并没有得到很好的遵守，而是被“乡土规则”所消解，降低了政策执行的有效性。因为这些红线对于修缮加固类危房而言，刚刚满足其需求，而对于原地重建类危房，并不能满足其资金需求和面积要求。但基层干部会对此政策进行变通，提示与自己关系较好的农户打好地基，在地基上先建符合政策规定面积的住房，等拿到政府补贴之后，再自行筹资将其他部分建好，基层干部认为这样做既满足了农户的要求，又加快了危房改造的进度，但这显然与政策规定不符。 另外，危房改造政策对不符合危房改造的情形提出了如下规定：“已购房或享受异地搬迁政策；已建新房、旧房未腾退的人不能对其进行改造；符合条件的敬老户；儿女有房，父母单独居住的；2017年以后新建面积控制标准的”。严格要求按照“个人申请—村级初审—镇级审核—县级审批”的程序进行审批。但这些形似“硬指标”的危房改造政策规定，反而为基层组织执行者留下了可操作的空间，这些“硬指标”，通过自上而下层层加码的形式，逐级监督执行，其政策目标是为了通过指标治理和技术治理来保证危房改造政策执行不走样，但在实际执行过程中却出现了指标和技术代替治理的现象，[17]导致政策在执行过程中出现寻租或僵化行为，从而影响政策执行效果。 在危房改造政策中，国家与农民分别遵循着两种不同的行动逻辑，国家的理性逻辑往往要求采用多种技术手段来监测政策执行情况，并形成了从中央到地方的常态化巡视工作，要求违背政策执行目标的地方限期整改，从而确保政策执行的效果。但是，扶贫政策执行的场域是乡土社会，农民在进行危房改造的时候会考虑到经济承受能力和未来家庭人口增加之后的居住需求，在原地新建房屋时更倾向于选择面积更大、周期更长或择日开建房屋，农民的这些日常生活文化与基层政府快速推进脱贫攻坚进度、建房面积限定和补助资金限制等相矛盾。这种情况的出现，通常会导致农民不愿意配合或者故意拖延危房改造的进度，从而影响脱贫攻坚的进度，在中央、省、市开展脱贫攻坚专项巡视时就会被作为问题指出，要求基层政府限期整改落实。而这种限期整改又再一次压缩了农民建造房屋的时间，农民又与基层执行者展开新一轮的拉锯战。 (三)扶贫政策执行周期调整 扶贫政策执行周期不断调整是指上级决策部门为了较快达到政策目标或出于时间压力被动选择加快政策执行节奏，从而导致政策执行期限不断发生变化。在脱贫攻坚期内，为了较快较好完成脱贫攻坚目标，基层政府往往为了“赶工期”而选择层层加码，进而导致基层执行者完成政策目标的时间不断被压缩，并呈现出阶段性攻坚特征。比如在推进危房改造政策和易地搬迁政策时，都会有严格规定的时间节点，同时也会按照实际工作进度和上级政府的巡视要求，随时调整政策执行周期，这种不确定性、经常性调整工作周期和压缩政策执行时间的做法，常常导致基层执行者陷入执行混乱状态，或者陷入疲于应付状态。 田野调查发现，A镇在执行相关政策的过程中由于受到上级政府的时间倒逼，其危房改造和易地搬迁工作目标不断被调整，而各乡镇为突出各自的工作成效，便制定了本乡镇完成“两房建设”的时间进度表，自我进行加压；同时，县级部门为监督各乡镇的工作进展情况，统筹全县“两房建设”工作，会随时派出监督小组去检查各乡镇的工作进度，造成各乡镇的工作时间不断被压缩，各乡镇由此陷入了“脱贫锦标赛”的横向竞争之中，进而给两房政策的执行制造时间压力。正如A镇扶贫专干讲到：“镇里通常要求村干部积极动员村民加快危房改造的工作进度，但村民常常因为补助资金不能及时拨付或建筑面积不能达到村民居住要求而延迟开工，这给我们开展工作增加了难度”(访谈编号：20190315)。另外，据A镇一位村干部谈到：“县里的危房改造政策规定的改造形式分为两种，一种是自行改造，一种是集中改造。贫困户自行改造的，在工程进行到一半时，由镇、村、驻村干部到户核实进度后，可申请预借50%的专项扶贫资金购买材料，剩余的50%专项扶贫资金要等到县上验收合格后，才能通过'一卡通’兑现到户4”(访谈编号：20190316)。但有些贫困户往往由于自身储备资金不足而难以自行改造，选择统一改造又会有其他顾虑，从而使农户陷入两难境地。 另外，县级政府对统一改造做出了如下规定：“由镇、村组织施工队对建档立卡贫困户实施危房改造，先经财政部门投资评审通过后，在保证质量的前提下，统一标准、统一施工、统一造价。由施工队先行垫资施工，待县上统一验收合格后将专项扶贫资金兑付到施工队，不足部分由贫困户自行承担”。5出于生存理性考虑，面对这样的规定，农户更倾向于选择个人进行危房改造，因为自行改造不仅可以节约成本，还可以监控整个改造过程，保证改造质量；集体进行改造虽然不用个人垫资，但改造的质量难以控制。农户自行改造的工期进度难以满足政府推进整体工作的要求，由此便会出现农户与政府各方均不满意的局面，而造成这种局面的主要原因在于上级政府不断调整政策执行时限，压缩执行时间。同时，面临被巡视督查的压力，巡视督查结束后便要求立即整改到位，基层政府又进一步压缩执行周期，从而陷入了“督查-整改-再督查-再整改”的“反复整改”困境。 基层政府中经常流行着这样一句话：“上面千条线，下面一根针”，既是对“上有政策、下有对策”这一现象的生动体现，又是基层政府执行人员工作状态的真实反映，这种现象的长期存在容易诱发基层政府的策略主义应对行为。这一系列行为在基层的出现，会导致基层政府在执行上级政府政策时被动选择策略应对，从而消解政策执行的效果。这种行为在基层集中表现为自由裁量政策执行的内容、自主选择政策执行的尺度和平衡各方关系的理性折中等一系列策略应对行为，本文将这一系列行为统称为“策略应对”。 (一)自由裁量政策执行的内容 前面讲到扶贫政策内容的经常变更会给基层执行者带来困境，也会削弱政策执行效果，但这也是基层执行者在面对时间限制、资源约束和权责不匹配时，出于生存压力和责任规避而被动选择的一种应对行为。正如A镇一位扶贫干部所言：“上级政府的政策内容、实施对象和实施范围等经常发生变更会给我们基层执行者带来非常多的麻烦，因为直接面对政策目标群体，所以当政策内容在短时间内发生多次变化以后，我们就需要对群众展开政策宣讲，而且在宣讲中也会遇到一些不理解和不配合工作的群众，这些来回反复不仅增加了工作的难度和工作量，而且也会影响政策执行的效果”(访谈编号：20190320)。基层执行人员在避责逻辑和资源约束下，为了加快完成扶贫工作，而又不承担过多责任，会倾向于自主选择对扶贫政策内容进行解释，从而达到既不增加工作量，又应付上级的目的，但这种选择执行的行为会弱化精准扶贫政策的效果，[5]损害政策目标群体的实际利益。 基层扶贫干部是精准扶贫政策落地实施的一线责任人，直接与贫困户打交道，由此也属于“街头官僚”，这一群体在执行精准扶贫政策时具有较大的“自由裁量权”，他们既是政策信息的接受者，又是政策信息的生产者，通常扮演着政策执行和信息传递的双重角色，在政策内容变更的背景下，出于职业理性考虑，他们往往通过行使“信息权利”来过滤、删减或隐瞒信息，从而减少工作任务或规避责任。[24]这种现象在精准扶贫实践中表现的尤为明显，正如A镇的另一位扶贫干部谈到：“上面的政策内容经常发生变更，有时候刚把群众动员起来，政策内容就发生了变化，群众被激发起来的干事热情随着政策内容的变更而逐渐消减，这种情况的出现使我们的工作陷入了被动，经常需要二次动员和反复整改才能满足上级政策的变化，近几年反复变更的政策内容很多，基层干部通常会选择性解释政策内容，一般不会说的太具体，以防政策内容又很快发生变更”(访谈编号：20190403)。所以，政策内容的变化会给基层带来明显的执行压力，为了既表现出落实上级政策，又不增加自己的工作量，基层干部倾向于选择性执行部分内容，但这样带来的一个明显后果便是巡视时非常容易被作为问题指出来，巡视结束后要求存在问题的乡镇对标及时进行整改，但这种整改往往流于形式，仅仅停留在纸面上，实质性问题并没有得到解决，从而陷入“巡视—整改—再巡视—再整改”的循环状态。 (二)自主选择政策执行的尺度 “中国的省情差异远大于各省内部的差异，地方政府在行政治理上有着相当的'自主性’”。[25]自主选择政策执行尺度也是策略应对的一种表现形式，所谓的弹性主要体现在两个方面：一是同一人在执行政策时，面对不同个体会选择不同的解释策略；二是不同执行人员由于认知差异在执行同一政策时也会表现出不同解释话语。由于乡村是一个熟人社会，“面子”、“人情”、“关系”等乡土规则的软约束往往会消解国家规则的硬约束，[26]一些村干部在精准识别、落实危房改造政策和推进易地扶贫搬迁政策执行过程中，或碍于情面、或出于关系会优先考虑亲戚朋友，在面对亲戚朋友时政策执行尺度较为宽松，如一位贫困户谈到：“村干部在落实危房改造政策时，总是优先考虑他的亲戚朋友，那些和他关系好的人，他会酌情照顾。比如他的亲戚朋友在建造房屋时，如果面积超标了，他不但不会立即要求他们进行整改，还会想办法变通，让他们避免受到面积的限制，而其他村民在进行危房改造时，如果发现其改造面积超标，村干部便会要求他们马上进行整改”(访谈编号：20190410)。乡土社会的不规则造成国家规定在基层被悬置，扶贫政策在执行过程中被基层干部弹性执行，在面对不同个体时政策执行尺度不一，容易给贫困户造成不公平的印象。 另外，由于基层干部，尤其是村干部的文化程度和认知水平有限，在理解和执行国家政策时往往会出现差异，比如在进行精准识别时，虽然有统一的识别标准，但各地方干部在对精准扶贫对象进行识别时，也会产生理解上的差异，从而造成识别出来的贫困户存在差异。因此，2017年省级扶贫部门要求各地方对精准扶贫数据进行大清理，严格落实精准识别标准，严禁违反识别红线。A镇也在这一轮扶贫数据大清洗过程中对建档立卡数据进行了排查，严格对照最新识别标准，将部分建档立卡贫困户剔除出建档立卡数据库，这种国家规则在乡土社会所表现出的“水土不服”，一个很重要的原因便是基层执行者对政策采取的执行尺度不一所造成的。上文提到，基层执行者属于一种“街头官僚”，拥有相机抉择的自由裁量权，同时也是向上和向下传递信息的关键人物，[27]他们在面对国家政策内容变化时，依旧按照乡土规则自主选择政策执行的尺度，这种行为消解了政策的有效性和政府的权威。 (三)平衡各方关系的理性折中 理性折中行为在此强调的是基层执行者在执行政策时为了平衡各方的利益关系，而选择的一种生存策略。政策的规范性要求政策执行者严格按照政策要求，不打折扣地促进扶贫政策的执行，但这种规范性在遭遇乡土社会时，通常被各种乡土社会规则所消解，政策目标设计得很好，但在具体执行中却受到相关利益主体的牵制，基层执行者基于职业理性的考虑和基层工作的经验，会选择折中执行，也就是在执行中通过平衡各方关系来达到生存的目的。在实地调查中，A镇一位包村干部提到：“每次在落实扶贫政策的时候既要保证上级政府政策意图得到有效贯彻落实，又要保证贫困户和非贫困户的满意度，但一项政策往往很难保证各方都满意，这就要求我们不得不去平衡贫困户和非贫困之间的关系。但在平衡各方满意度的过程中，就会造成政策执行偏差，本身针对贫困户的政策，最后却出现了政策目标群体的泛化，非贫困户群体也能从中受益，这样做的目的主要是提高非贫困户的满意度”(访谈编号：20190406)。显然，这样的做法与扶贫政策本身的设计相违背，但在基层实际工作中却被认为是一种生存策略，基层干部面对艰巨的扶贫任务和严峻的考核压力，在实践中不得不采用折中的策略性来执行扶贫政策。 但是，这种政策执行方式并没有使实质性的问题得到解决，因为在定期巡视和常规督查的压力下，这些政策执行偏差的问题便很快会暴露在阳光之下，成为巡视的重点领域。当巡视工作结束后，巡视组会要求基层政府及时进行整改，基层干部又进入迎接检查和限期整改的阶段，为了从形式上满足整改要求，便开始采取建立台账、召开会议、发布文件等规定动作进行整改，并对每一个环节进行痕迹管理，以备巡视组或督查组“回头看”时有据可查。笔者实地调查中A镇一位扶贫干部表示：“这样的整改，往往流于形式，只停留于纸面，不仅浪费基层干部大量的时间和精力去做材料，而且还会影响他们深入农村基层开展实际工作，整改的效果一般也比较差，很多问题长期整改并没有得到有效解决，长期在这种状态下工作，基层人员也容易形成疲于应付的心理”(访谈编号：20190416)。所以，基层干部和基层政府在执行扶贫政策的过程中容易被现实因素所束缚，出于主客观原因的考虑，他们更倾向于选择折中执行，以平衡各方关系达到策略应对的目的。 (一)“反复整改”困境的生成逻辑 如上所述，上级政府的“政策更迭”诱发了基层政府的“策略应对”，而基层政府的“策略应对”又进一步反作用于“政策更迭”，这二者间不断互构导致基层政府陷入“反复整改”困境，具体生成逻辑如图2所示：
首先，“政策更迭”会诱发基层政府和执行人员的策略应对行为。精准扶贫政策是一系列政策的组合，这些政策在落地实施过程中经常会因时因势发生变化，主要表现为扶贫政策内容变更、扶贫政策执行尺度变化和扶贫政策执行周期调整，这些变化导致政策连贯性变差。政策发生变化或出现内容不一致的地方主要与政府多层级的“职责同构”体制直接相关，[3]从纵向权力结构来看，各级政府的职责边界都没有明确，上下级政府共同管理同一事务，针对同一事务出台管理办法和实施意见，但上下级政府之间是一种领导与被领导、监督与被监督的关系，下级政府只能遵照上级政府的意见制定或执行相关政策，不能对政策内容提出异议，但这些政策发生变化之后带来的衍生问题，却只能由基层政府及其执行人员自行消化，这在一定程度上挫败了基层人员的工作积极性，在经历了上级政府政策多次变更之后，基层执行人员从生存理性的角度考虑，更加倾向于选择一系列“策略”来应付上级。 其次，基层政策执行者会通过系列策略来应对上级政府的政策更迭。政策变动会给基层执行者带来诸多执行困境，基层政府在执行政策时面临时间限制、资源约束和强力问责等多重压力，从而导致基层执行者处于两难境地，基层执行者出于自利性的利益权衡，会选择一系列策略来应对政策更迭。这些应对行为主要表现为自由裁量政策内容、自主决定执行尺度和折中执行以平衡各方利益，这些应对行为会导致精准扶贫政策目标出现偏差，进而影响精准扶贫政策执行的实际效果。同时，基层执行者由于身处底层，受到权限的制约，他们对政策制定过程参与较少，且在政策内容方面没有话语权，只能遵照上级政府意见执行政策，但出于职业理性考虑，他们通常会采取一系列策略来应对上级政府的政策变化，而这一系列应付行为所造成的政策目标偏差，会进一步反作用于上级政府的公共决策，上级政府为矫正政策目标偏差而再次修订政策。 最后，上级政府的“政策更迭”和基层政府的“策略应对”共同导致基层陷入“反复整改”困境。上级政府政策更迭会导致基层政府采取策略应对行为，为了保证政策执行效果，上级政府会定期对基层政府开展巡视，重点巡视那些与上级政府政策意图表达不一致的地方，并提出针对性的整改意见，要求基层执行者限期整改到位，并提供整改方案或其他能够印证整改过程的材料。在此过程中基层执行者会表现出积极的态度予以配合，面对上级政府的政策更迭和强力问责，基层执行人员只能再次去做群众工作，进行政策再宣讲和群众再动员，号召群众响应政策，并对工作台账和实际工作进行整改，这不仅增加了基层执行人员的工作量，也增加了政策执行的成本。但这种整改并未触及实际问题，因为从职业理性角度考虑，这种整改方式对执行者而言是最经济的，“整改留痕”经常在基层演化为一种形式主义，从而使基层陷入“反复整改”困境，进而造成基层治理内卷化和政策对象的日常抗争。 另外，需要指出的是“反复整改”在其他政策中虽有表现，但在精准扶贫政策执行中表现得尤为突出，本文主要以精准扶贫政策执行为例来讨论这一普遍存在的治理现象，并尝试着构建“政策更迭与策略应对”的分析框架来解释这一现象背后的逻辑，并据此提出治理路径。另外，“反复整改”现象的突出程度与其政策特征有关系，一般来讲，具备政策预期目标要求高、政策对象的识别需要做到精准化、政策执行过程精细化管理和政策执行绩效评估严格等特征的政策，“反复整改”困境表现的更加突出。因此，需要结合政策特征来准确识别基层政府“反复整改”的困境，并找到行之有效的治理路径，提升基层治理效能。 (二)基层政府“反复整改”困境的治理路径 “反复整改”是精准扶贫政策在基层执行遭遇的一种现实困境，这种困境的出现直接导致基层治理陷入无效或低效状态。从外部因素来看，基层政府的应对行为受到政策更迭的诱发，其策略应对行为被激活，与政策更迭形成互构，从而导致基层执行人员将更多精力和时间放在迎接检查和应付整改上，这种情况的长期存在，不仅会导致基层人员陷入疲于应付状态，还会间接引发目标对象的日常抗争，这将会消解政策执行的效果。而要改变这种治理现状，就需要从理念更新、制度变革和技术创新三个维度出发，通过更新治理理念、推动制度变革和加快技术创新来提升基层治理效能。 第一，以整体性治理理念来引领治理实践。 整体性治理是对现实中治理碎片化问题的一种回应，主要强调政府内部机构和部门间的整体性运作。基层政府“反复整改”困境的破解，需要各级政府及时更新治理理念，秉持整体性思维来治理辖域内的公共事务，尤其是开展基层政府绩效考核时，应该变分散为集中，将各部门间的分散考核统筹为集中考核，将多次单项考核压缩为一次综合考核，打破“各自为战”的局面，减少考核的次数，减轻基层迎接检查的压力，确保他们能将更多的时间和精力投入到实际工作中去，从而改善基层治理生态。 第二，从上下互动视角推动治理体制变革。 “政策更迭”之所以会出现，关键原因在于没有形成上下互动的治理机制，上级决策变动前未充分考虑下级政府的工作实际，单方面改变政策内容，导致下级政府，尤其是基层政府，只能做出被动应对行为，并独自消化政策变动带来的执行困境。而要改变基层“反复整改”的局面，就需要形成顺畅的上下互动机制，将决策过程和执行过程联动起来，在决策时汲取下级政府的意见，让基层政府在决策前能够知晓上级决策的意图，以提高基层政府执行政策的积极性，从而保证政策执行的质量。 第三，应用数字技术治理工具提升治理效能。 大数据、人工智能和云计算等数字技术的快速发展为政府治理提供了新工具，也改变了传统的治理路径，要积极推动数字治理技术在基层治理中的应用，通过数字治理技术再造政府流程，实现决策与执行的有效互动，从而确保基层政府作为一个整体，能够有效回应现实治理难题。同时，数字技术可为基层治理提供技术支撑，可以通过数字治理平台将基层政策执行情况实时反馈给政策制定者，以保证基层执行者能够及时调整政策执行方向，矫正政策执行偏差，从而提高基层治理效能。 |
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来自： 花间挹香 > 《中国政治经济专题》
