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论我国破产案件中处分债务人重大财产决策机制的逻辑问题及制度补救 陈宇 《中华人民共和国企业破产法》（以下称《企业破产法》）在十多年的实践检验过程中，其不足和漏洞逐渐被发现，且有关机关已通过制定司法解释或出台政策、操作指引等进行弥补。为了进一步加强债权人对管理人的监督，最高人民法院于2019年在其制定的《关于适用中华人民共和国企业破产法若干问题的规定（三）》（以下称破产法司法解释三）中，对《企业破产法》第六十九条规定的管理人处分债务人财产行为，从权限和程序上作出了限制性规定。即从制度上规定管理人处分债务人重大财产的办法需事先经债权人会议表决通过 ，[1]其中，该规定还特别强调“债权人会议表决未通过的，管理人不得处分。”显然，这意味着有关债务人重大财产的处置办必须由债权人会议作出决策。这种制度的创建，可将管理人的权利（职责）关进制度的笼子，在保障利害关系人合法权利方面具有一定积极作用，但是，通过认真研读，笔者发现，破产法司法解释三关于债务人重大资产处置办法的决策机制存在逻辑缺陷，亟需修正。 一、对破产法司法解释三关于处分债务人重大财产决策机制的解析 （一）破产法司法解释三实施前，《企业破产法》关于处分债务人财产决策机制的内在逻辑关系比较清楚。 由于破产案件错综复杂，债务人配合程度、债务人管理规范程度、市场环境变化等均会对管理人履职产生影响。基于债务人财产需保值、增值和维护全体债权人利益的需要，管理人应根据实际情况及时对债务人财产进行管理、处分，因此，《企业破产法》第二十五条赋予了管理人“管理和处分债务人财产”的职责。该法第六十一条和第六十五条规定债务人财产的管理和变价方案需经债权人会议表决通过，债权人会议表决未通过的，由人民法院裁定。该法第六十九条则在明确规定债务人重大财产处分行为的范围后，对管理人的处分债务人重大财产的行为从决策机制（决策程序）上等作出了特别规定，即在处分债务人重大财产前，管理人需报告债权人委员会（未设立债权人委员会的，应及时报告人民法院）。另外，根据该法第六十八条的规定，债权人委员会有权监督债务人财产的管理和处分；其执行职务时，有权要求管理人对其职权范围内的事务作出说明或者提供有关文件；管理人拒绝接受监督的，债权人委员会有权就监督事项请求人民法院作出决定。 从《企业破产法》的上述规定看，处分债务人财产决策机制的基本逻辑是：管理人有权处分债务人财产，包括处分重大财产，但应遵从债权人会议表决通过的债务人财产管理或者变价方案，并在处分债务人重大财产前及时报告债权人委员会；债权人会议表决未通过债务人财产管理或者变价方案，或者管理人拒绝接受债权人委员会的监督的，人民法院可作出相应裁决。也就是说，按照《企业破产法》的规定，包括处分债务人重大财产执行权归管理人，决策权归债权人会议，监督权归债权人委员会（未设债委会的，监督权归人民法院）；债权人会议不能决策时，决策权则归人民法院。鉴于债务人财产管理和变价方案一般由管理人起草，债权人会议表决未能通过，往往是因多数债权人对方案内容不认可或者债权人之间意见不统一。这实际上是债权人会议与管理人间或者债权人与债权人之间形成了争议，对于这种情况，《企业破产法》规定了人民法院对于处分债务人重大财产享有最终决策权。 （二）破产法司法解释三规定债权人会议表决通过债务人财产管理或者变价方案为处分债务人重大财产的前提条件，改变了上述《企业破产法》规定的处分债务人重大财产的决策机制。 破产法司法解释三第十五条有关“管理人处分企业破产法第六十九条规定的债务人重大财产的，应当事先制作财产管理或者变价方案并提交债权人会议进行表决，债权人会议表决未通过的，管理人不得处分”的规定，产生了两个问题：一是实体上规定了单一决策主体，即将债权人会议表决通过债务人财产管理或者变价方案作为管理人处分债务人重大财产的必要条件，实际上否定了《企业破产法》第六十五条规定的人民法院对债务人财产管理和变价方案的最终决策权，否定人民法院可及时解决债权人会议不能决策问题的机制安排。二是程序上规定在债权人会议表决通过债务人财产管理和变价方案前管理人不能处分债务人重大财产，导致所有破产案件都会出现处分债务人重大财产的“空档期”。 二、破产法司法解释三关于债务人重大资产处置决策机制，可能有损“债权人利益最大化”原则 如上所述，按照破产法司法解释三第十五条关于处分债务人重大财产权限和程序的规定，处分债务人重大财产的唯一决策者是债权人会议。依此逻辑，不论在第一次债权会议召开前还是之后，管理人如未取得经债权人会议表决通过的财产管理或变价方案，均不得处分债务人重大财产，其他主体包括人民法院均不能成为处分债务人重大财产事项的决策者。实务中，第一次债权会议不能及时召开、债权人会议不能表决通过债务人财产管理或变价方案（甚至任何表决事项）、管理人不能及时向第一次债权人会议提交债务人财产或者变价方案的情况，非常普遍，而在这个“空档期”内，为了追求“债务人财产价值最大化”，很可能需要处分债务人重大财产。破产法司法解释三第十五条的规定，因此经常导致管理人和受案法院在处分债务人重大财产问题上“左右为难”；特别是债务人财产管理或者变价方案提交债权人会议表决不能通时时，管理人仍“不得处分债务人重大财产”，破产程序往往因此长期拖延，损失不断扩大。在笔者担任管理人的一个案件中，因债权人多达一万二千人，且涉及刑民交叉等特别复杂的问题，无法仅为了表决通过债务人财产管理和变价方案而召开债权人会议，导致无法及时处置债务人重大财产，因此积累了许多矛盾。笔者理解，出台破产司法解释三第十五条的规定，目的在于进一步维护债权人的合法利益，但如果因此有损“债权人利益最大化”原则，则出台该机制的内存逻辑就存在问题。 对破产法司法解释三第十五条的规定，最高人民法院在进行解读时指出，“这是对《企业破产法》第六十九条规定的补充。此外，本条主要针对的是第一次债权人会议召开后，管理人实施的处分行为，第一次债权人会议召开前管理人实施处分的，仍应当按照《企业破产法》第二十六条的规定处理”——报人民法院许可 。[2]最高人民法院的关于该条规则的解读，作为对司法解释的“解释”，虽然可消除相应疑虑，明确了在第一次债权人会议召开前人民法院仍可对处分债务人重大财产作出决策，但因该解读既不是司法解释，也不是司法政策，缺乏约束力，不能解决破产法司法解释三第十五条导致的逻辑问题。 对破产法司法解释三第十五条的规定，即使按最高人民法院的解读进行理解，仍存在逻辑不周延的问题。依该规则，在第一次债权人会议召开后，管理人没有经债权人会议表决通过财产变价方案，不得处分债务人重大财产。这种规定势必会打破《企业破产法》建立的债权人会议表决规则，无法应对现实中债权人会议成员互不让步而出现的僵局，或无法应对新发现的重大财产进行变价（无法适用原变价方案时）的迫切需要。对《企业破产法》第六十五条规定的司法干预权，即当债权人会议表决未通过破产财产管理或者变价方案时人民法院可以予以裁定的权力，通过制定司法解释予以否定，这不符合全国人民代表大会常务委员会《关于加强法律解释工作的决议》的精神。 综上所述，破产企业司法解释三第十五条的规定，否定了人民法院对于处分债务人财产的决策权，逻辑上导致亟需处分债务人财产的现实需要与债权人会议未能就通过债务人财产管理和变价方案作出决策之间的矛盾，缺乏调合机制，应予以纠正。 三、制度完善建议 为了体现法律的严肃性、权威性，建议对破产法司法解释三第十五条做出相应修改： 管理人处分企业破产法第六十九条规定的债务人重大财产的，应当事先制作财产管理或者变价方案并提交债权人会议进行表决，债权人会议表决未通过或人民法院未根据企业破产法第六十五条规定予裁定认可的，管理人不得处分。 管理人实施处分前，应当根据企业破产法第六十九条的规定，提前十日书面报告债权人委员会或者人民法院。债权人委员会和人民法院可以依照企业破产法第六十八条第二款的规定，要求管理人对处分行为作出相应说明或者提供有关文件依据。 债权人委员会认为管理人实施的处分行为不符合债权人会议通过或人民法院裁定认可的财产管理或变价方案的，有权要求管理人纠正。管理人拒绝纠正的，债权人委员会可以请求人民法院作出决定。 人民法院认为管理人实施的处分行为不符合债权人会议通过或人民法院裁定认可的财产管理或变价方案的，应当责令管理人停止处分行为。管理人应当予以纠正，或者提交债权人会议重新表决通过后实施。 注释： [1]最高人民法院关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定（三） 第十五条 管理人处分企业破产法第六十九条规定的债务人重大财产的，应当事先制作财产管理或者变价方案并提交债权人会议进行表决，债权人会议表决未通过的，管理人不得处分。 管理人实施处分前，应当根据企业破产法第六十九条的规定，提前十日书面报告债权人委员会或者人民法院。债权人委员会可以依照企业破产法第六十八条第二款的规定，要求管理人对处分行为作出相应说明或者提供有关文件依据。 债权人委员会认为管理人实施的处分行为不符合债权人会议通过的财产管理或变价方案的，有权要求管理人纠正。管理人拒绝纠正的，债权人委员会可以请求人民法院作出决定。 人民法院认为管理人实施的处分行为不符合债权人会议通过的财产管理或变价方案的，应当责令管理人停止处分行为。管理人应当予以纠正，或者提交债权人会议重新表决通过后实施。 [2] 乔文心：《推进破产审判制度机制建设提升民商事审判工作质效——最高法民二庭负责人就两个优化营商环境司法解释回答记者提问》，载中国法院网（https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/03/id/3806296.shtml） |
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