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天津师范大学国家治理研究院 本期导读：苏蕾权，天津师范大学政治与行政学院硕士研究生。
作者简介： 陈振明，厦门大学公共政策研究院院长、教授； 吴勇锋，厦门大学公共事务学院博士研究生，华侨大学马克思主义学院副教授。 文章来源：《科学社会主义》2021年第4期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。 摘要：在党和政府的长期探索中，中国逐渐形成了一套具有自身特色及实践优势的公共政策执行模式。从影响政策执行的因素看，中国公共政策执行在实践中具有执行环境和谐稳定、执行方案科学民主、执行主体协同高效、执行对象合作参与的优势。从制度逻辑看，中国特色社会主义制度是政策执行优势产生的根本基石，党领导决策和行政体制是政策执行优势发挥的基本保证，政府执行的体制和机制是政策执行优势运作的重要安排。公共政策经合法化程序后就进入政策执行阶段。政策执行是把政策理想转变为政策现实的中间环节，其有效与否关系公共政策的最终成败。辩证地看待和借鉴西方政策执行理论模式演进的相关研究成果，进而立足“中国之治”的新情境，从整体上把握中国公共政策执行的实践优势与制度逻辑，对于我们坚定“四个自信”和为世界贡献政策执行的“中国经验”意义重大。上世纪七八十年代，美国学术界率先对长期忽视政策执行研究的问题进行反思，在普雷斯曼(T.L.Pressman)等人的倡议下，西方政策研究领域展开了一场研究政策执行的热潮，史称“执行运动”。西方政策执行理论模式研究始于上世纪七十年代中期，受科层制、政治—行政二分法和科学管理原则等古典行政模式的影响，第一阶段政策执行研究采用“自上而下”的途径，把高层政策制定视为研究中心，突出政策制定与执行过程的分立。其代表性政策执行理论模式有史密斯(T.B.Smith)的“过程模式”、巴达奇(E.Bardach)的“博弈模式”、范米特(D.S.VanMeter)等人的“系统模式”等。这类政策执行理论模式认可政策制定者有效设定执行目标的权威和能力，旨在追求完美的执行。但是，由于这一研究途径过于强调政策制定者的主导地位及对执行的指挥控制权，在很大程度上忽视了政策执行中实际参与者的多样性、能动性、复杂性及其行动结果的不确定性。从上世纪七十年代末起，不少学者在反思和质疑自上而下理论模式的同时，推动政策执行理论模式研究进入第二阶段。“自下而上”的研究途径以组织内的行动者为出发点，突出政策执行成功与否有赖于较低层次执行参与者的承诺和技艺。其代表性政策执行理论模式有利普斯基(M.Lipsky)的“街头官僚理论”、埃尔莫尔(Ｒ.F.Elmore)的“组织模式”、麦克拉夫林(M.Mclaughlin)的“互适模式”、杰恩(B.Hjern)等人的“多元组织结构模式”等。这类政策执行理论模式视政策目标为政策制定者和政策执行者相互协商的结果，旨在寻找执行的缺失。但是，由于这一研究途径过于高估地方基层执行者的行动策略和能力，易于忽略政策领导及相应责任归属的问题，更多的是适用于分权条件下的执行环境。基于自上而下和自下而上两类模式的优缺点，自上世纪八十年代中期至今，越来越多的学者力图建立可以结合两种研究途径的整合性政策执行理论模式。一方面，成功的政策执行需要采取向前推进的策略，希望政策制定者能周密规划政策工具与执行资源，另一方面，还必须采用向后推进的策略，充分掌握执行参与者的情况，深入了解目标群体的诱因结构。其代表性政策执行理论模式有萨巴蒂尔(P.A.Sabatier)的“倡导联盟框架”、高金(M.L.Goggin)的“府际沟通模式”、斯托克(Ｒ.P.Stoker)的“政府间层级关系模式”、马特兰德(Ｒ.E.Matland)的“模糊—冲突模式”、基科特(W.J.M.Kickert)等人的“网络分析模式”等。这类政策执行理论模式重视执行中组织间政策网络系统研究，注意到政策执行过程的动态性、执行结果的多样性和影响变量的复杂性，试图将政策执行的因果关系具体化。尽管整合研究途径已成为某种趋势，但因其涉及的因素过多，政策执行过程往往因时因地因人而异，迄今仍未形成公认一致的政策执行理论模式。近年来，国内学者对西方政策执行理论模式的研究也给予了持续的关注，有的学者针对三阶段执行理论模式进行归纳梳理，如丁煌等从组织理论、网络分析、制度分析、阐释性的视角评介其研究进展，陈喜乐等从比较的视角评介三阶段政策执行研究的范式变迁；有的学者则基于整合研究途径探讨本土化的政策执行理论问题，如龚虹波从结构—执行—结果的变量建构中国公共政策执行分析框架，贺东航等用高位推动—层级性治理—多属性治理的框架探析本土公共政策执行经验；还有相当部分学者沿用三阶段研究途径从央地关系、街头官僚、行政体制、政策性质等方面对中国公共政策执行实践中的局部偏差现象进行诠释。这些研究成果重视对国外政策执行理论的评介或是在其基础上聚焦国内政策执行中的某些现象问题提出解释框架和改进建议，对于推进政策执行的中国化研究大有裨益，但也存在缺乏从“中国之治”的全局性视角研究中国公共政策执行实践特色及优势的问题。那么，立足“中国之治”的实践情境，我们该如何看待和借鉴西方政策执行理论模式演进的相关研究成果呢?第一，西方各个阶段的政策执行理论模式研究均有其优缺点，应根据不同实践情境、不同政策性质问题进行具体分析，不存在普遍适用的政策执行理论模式。第二，推进政策执行的中国化研究应超越西方固有理论模式的局限，契合世界各国推进治理背景的新变化，着眼于“中国之治”政策执行的具体实践。第三，国内外关于政策执行理论模式的研究无不致力于探究影响政策执行的有效因素，尽管研究途径和方法大相径庭且涉及诸多变量，但归结起来主要着眼于影响政策执行的主客观因素，其中，客观因素包括政策执行环境、政策执行方案，主观因素包括政策执行主体、政策执行对象，这些因素为我们进一步探究“中国之治”新情境下的中国公共政策执行实践优势提供了有益的分析框架。新中国成立以来，中国逐渐形成了一套具有自身特色及实践优势的公共政策执行模式，为各级政府落实党中央的决策部署和各项公共政策的有效执行提供了重要保障。中国公共政策执行是在中国共产党的领导下各级政府推进政策实施落地的活动过程。从影响政策执行的主客观因素并结合“中国之治”的实践情境看，中国公共政策执行的实践优势可以概括为以下四个方面。任何一项政策的执行都会受所处国家政治经济社会文化状况、制度条件等环境因素的制约。与西方资本主义国家长期存在的价值纷争和社会撕裂状况不同，和谐是中国国家建设发展的核心价值追求之一，“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。”建国以来，特别是改革开放以来，“我们党领导人民创造了世界所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。”党的路线方针政策始终得到广大人民群众的拥护和支持，在书写“两大奇迹”的历史征程中逐渐开辟“中国之治”新境界，为各项公共政策的顺利执行创造了安定有序的环境。政策方案制定是政策执行的起始点，政策方案的科学合理性将影响政策执行的方向与效果。改革开放以来，中国的政治决策沿着民主化、科学化、制度化的路径逐步演进，形成了党主导的民主决策模式，体现为上下结合、协商沟通、多方参与、科学论证、民本导向、集体决定。进入新时代，党中央进一步确立公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的重大行政决策程序。与此同时，不断健全决策机制，强调对重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督。与西方资本主义国家的“选举经济周期”和“否决政治”不同，中国共产党领导的以中长期战略规划为目标的科学民主决策，不仅能有效避免西方资本主义国家执政党以谋划竞选为指向的短期决策行为和重大政策久拖不决的弊端，而且能始终坚持以人民为中心的发展思想，集思广益、汇聚共识、久久为功，确保不发生重大决策失误以及大政方针政策的长期性稳定性，这是中国各项公共政策得以成功执行的重要前提。政策执行主体由执行机构和人员组成，执行机构内部人员以及机构之间能否形成合力直接关系政策执行的成效，这是政策执行中最具能动性的因素。从“中国之治”的实践情境看，党政关系、层级关系、条块关系是贯穿和推动中国公共政策执行过程的三对基本关系。首先，从“党政关系”看，各项公共政策是在党对政府的集中统一领导下执行，有利于更好发挥以党领政、统筹推进、督促落实各项决策的作用。其次，从“层级关系”看，各项公共政策是在坚持全国一盘棋与尊重地方基层首创精神相统一基础上的执行，形成了既注重中央高位推动、又重视地方政策试点，以及善于抓住中心、以点带面等具有中国特色的政策执行经验。再次，从“条块关系”看，中央各项公共政策是通过条块系统贯彻执行到地方和基层。与西方大多数资本主义国家“块块”实、“条条”虚的情况不同，中国的“条条”和“块块”都掌握中央精神，能分别通过自己的领导系统把中央精神传达、贯彻到地方基层。条块关系能有效制约地方政策执行中的本位主义倾向，中央政府对地方政府、上级政府对下级政府均有很强的组织动员能力，能够发挥集中力量办大事的社会主义优越性。当前，中国公共政策执行“总体上形成中央决策、国家规划、部门指导、省级政府负总责、地市级和县市级政府实施的分工合作体系和激励相容机制”，有利于增强各级各类执行主体高效协同治理的能力。政策对象对政策的认同和配合度是影响政策执行能否真正落地的关键变量。改革开放以来，中国始终坚持国家一切权力属于人民，积极发展社会主义协商民主，从各层次、各领域拓展公民有序政治参与，最大限度地引导和组织人民依法管理各项国家社会事务以及经济文化事业。广大群众越来越多地参与到公共政策方案制定、执行、监督的各个环节。各级党委和政府积极贯彻“群众路线”，注重汇聚民意、民智、民力，对同群众利益密切相关的重大事项，落实公示、听证等制度，在完善基层群众自治制度的同时，进一步拓宽信访、网络参与、社会治理等制度性渠道。与西方资本主义国家政府与公民二元对立的政治局面不同，中国日益形成了公民有序政治参与不断扩大并与政府携手推进公共政策执行的合作治理格局。中国公共政策执行根植于中国特色社会主义制度、党领导决策和行政体制、政府执行的体制和机制。它们构成了中国公共政策执行实践优势产生、发挥和运作的制度动因。（一）中国特色社会主义制度是政策执行优势产生的根本基石任何政策执行活动都是在一定的国家社会制度框架内进行，一个国家的性质和社会制度决定了这个国家公共政策的阶级属性、政策执行环境和执行的基本原则。从根本上讲，中国公共政策执行的一切活动都是依照中国特色社会主义制度展开，中国特色社会主义制度是产生政策执行优势的根本基石。《宪法》规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”第一，社会主义的国家性质决定了中国党和政府的各项政策必须体现和维护最广大人民群众的根本利益、长远利益，这就从根本上区别于西方资本主义国家政策代表资产阶级及其利益集团利益的阶级属性。第二，人民民主专政的国家政权在保障人民民主的同时，对于任何破坏社会主义制度的敌对分子进行专政，能为各项政策的执行创造和谐稳定的国内外环境。第三，我国宪法在明确突出党的领导是中国特色社会主义最本质特征的基础上，进一步规定“中华人民共和国国家机构实行民主集中制的原则。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”由此形成了坚持党的领导、民主集中制、调动两个积极性、原则性与灵活性相统一等具有中国特色的政策执行基本原则，这些基本原则自始至终贯穿于中国公共政策执行的各方位和全过程。（二）党领导决策和行政体制是政策执行优势发挥的基本保证一方面，“党领导决策体制”从政治决策的源头上保证公共政策执行的正确方向。《中国共产党章程》及相关党内法规规定，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党必须实行民主的科学的决策，制定和执行正确的路线、方针、政策。”其中，中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会是党的领导决策核心。党的地方委员会主要对本地区重大问题作出决策，通过法定程序使党组织的主张转化为地方性法规、地方政府规章或者其他政令。党在中央与地方国家机关、人民团体等非党的组织设立党组，负责讨论和决定本单位业务工作发展战略和重大部署等。在此基础上，党的各级组织是按照民主集中制组织起来的统一整体。所以，“民主集中制”从程序上要求各级党委(党组)按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则依法进行科学民主决策。另一方面，“党领导行政体制”从组织人事管理上保证各级政府及其干部执行党的路线方针政策的自觉性、积极性。《中国共产党章程》及相关党内法规还强调，地方各级党委(党组)在本地区(部门)发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，发挥把方向、管大局、作决策、保落实的作用，地方党委按照干部管理权限任免与管理干部等。通过实施党委(党组)制、党委领导下的行政首长负责制、党管干部等基本制度，突出党组织在同级政府机构及干部队伍管理中的领导地位，确保各级政府和干部在执行中落实党的决策部署。（三）政府执行的体制和机制是政策执行优势运作的重要安排政府是国家公共政策执行的专门机构，政府执行的体制和机制是影响公共政策执行从“最先一公里”到“最后一公里”运作成败的重要制度安排。首先，“政府执行的体制”既体现着各层级政府之间的关系也决定着政策执行的路径。我国宪法规定，中央人民政府(国务院)是统一领导全国地方各级人民政府的最高行政机关。按照民主集中制原则，下级政府服从上级政府、各级政府服从国务院，通过建立从国务院到省、市、县区、乡镇政府层级关系结构，以在国务院的统一领导下支持地方结合实际执行政策。作为层级关系的衍生，各级政府机构从中央到地方对应设置，大多数是以本级政府领导为主并在业务上接受上级对口部门的指导，形成了垂直管理部门与地方政府之间政策执行的条块关系结构，通过持续理顺上下级政府权责关系和深化“放管服”改革，保证各层级政府及各部门间协同高效地执行政策。其次，“政府执行的机制”涉及政策执行的准备、实施、监控和与政策对象互动等过程。中国政府在遵循政策执行一般规律的同时，不断建立健全具有自身特色又有利于发挥执行优势的实施机制。一是在政策执行准备阶段，政府通过政策宣传、分解及相应的人、财、物配置为政策执行打好基础。“注重政策宣传”是中国特色政策执行机制之一，在一项政策制定之后，既通过党政组织系统向下传达又经由大众传媒进行多渠道多形式广泛宣传，为政策执行创造积极有利的社会舆论环境。二是在政策执行实施阶段，政府通过政策实验、全面推广以及必要的指挥协调来推进政策执行。“重视政策实验”也是中国特色政策执行机制之一，重要政策在全面执行前先在局部试点，以取得经验后再全面铺开，这样既能防控改革出现失误的风险，又可以鼓励政策创新，充分调动中央与地方两个积极性。三是在政策执行监控阶段，政府不仅要监控其执行人员的活动而且要接受外部监控系统的动态监控，以避免政策执行走形变样。目前，我国已建立形成了由立法机关、行政机关、司法机关、监察机关、中国共产党、各民主党派、社会舆论与人民群众构成的多层次追踪政策执行监控系统，有利于提高政策执行成效、促进政策目标达成。四是在与政策对象互动执行阶段，政府持续推进完善运用互联网、大数据、人工智能等技术促进政策执行的机制，完善市场化、社会化执行手段，积极探索互联网+执法、督查、政策参与等方式，不断满足人民群众在政策执行过程中的知情权、参与权、表达权、监督权，进而打通政策执行的最后一公里，强化政府公信力和政策执行力。伴随治理理念在全世界范围的兴起，如何提高公共政策执行的有效性是各国政府普遍面临的治理难题。半个多世纪以来，西方政策执行理论模式的研究演进表明，政策执行是一个复杂性、系统性问题，不论是对政策执行的理论建构还是实践探索都必须依据不同的现实情境去选择适用的执行模式。与西方资本主义国家不同，中国共产党领导中国政府和人民探索建立了一套适合国情实际又极具实践优势的公共政策执行模式，这是“中国之治”在公共政策执行领域的生动写照。中国特色社会主义制度决定了公共政策的人民性、执行环境的稳定性和执行应坚持的基本原则，党领导决策和行政体制保证了政策方案的科学民主性以及政策执行的正确方向，政府执行的体制和机制促进了党中央的各项决策部署始终沿着高位推动、分级落实、协同高效、监督有力、群众参与的整体性治理路径运作。加强对中国公共政策执行实践优势与制度逻辑的研究阐释，有助于我们今天更加全面地理解诸如中国政府在全球抗疫大考中的积极表现以及解锁“中国之治”较之“西方之乱”的制度密码，更加坚定“四个自信”。当然，中国公共政策执行模式在实践中并非完美无暇和一成不变，它仍将与全面深化改革同步，在坚持中完善，在守正中创新，以不断适应国家治理现代化的新要求，更好地开辟“中国之治”的新境界。
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