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常有同事在讨论争议问题时提到“有利于当事人”原则。怎么理解“有利于当事人原则”？除了最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》提到“适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的”之外，法律或司法解释并未明确规定“有利于当事人”原则。笔者理解，不能简单的将“有利于当事人原则”理解为“遇到争议问题，怎么对当事人有利就怎么办”。“有利于当事人原则”的适用，不是无条件的。可以理解为，在法律规定存在多种解释时，应当首先考虑选择适用有利于行政相对人的解释。比如，计算货值金额时，当事人购进涉案产品的价格是15元。已销售的部分单价有25元的，也有20元的，对于剩余未销售又无标价的部分，怎么认定其销售价格？有同事说那就按20元认定，这样做有利于当事人。笔者理解，这么做有道理，有合理性。但也不一定全这么做，实务中还可以按已销售部分按其比例折算后的均价计算，如江西欣众医药有限公司与南昌市食品药品监督管理局药品行政处罚二审行政判决书。还有同事认为，照这么说，也可以按其进价计算；笔者理解，这种做法不符合常理，除非当事人能举证。也就是说，行政执法中，对具体某个事实的认定或某个程序的把握，在法律有明确规定、无疑义的情况下，不能适用“有利于当事人原则”。如，货值金额按销售价格计算，这是法律明确规定的，不能“突破”法律规定这个底线，否则就是“乱作为”，甚至是滥用职权。还要注意，适用“有利于当事人原则”，是指在行政执法的框架内适用。一旦涉及到涉嫌是否构成刑事犯罪的某些事实认定或判断，笔者认为，万万不可按“有利于当事人原则”处理，而应当交由司法机关认定。比如，对于使用某个农药或兽药，是不是属于刑法中的禁用行为的判断；再比如，对是否存在主观故意的判断。本文整理了最高院的6个裁判案例，归集了2个高院的案例。从这几份行政裁判文书的内容来看，主要在几个方面：（1）新旧法的选择适用。第6个案例中，最高院认为，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。（2）对于同一位阶但具体规定不同的法律适用。实体处理方面，如第7个和第8个案例，江苏高院和甘肃高院均在案例中支持适用有利于行政相对人的法律对当事人予以处罚。程序处理方面，如部规章与省规章对听证标准的规定不一致时如何选择。《环境行政处罚办法》第九条规定，“当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。”另外，2021年实施的《行政处罚法》，也规定了“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”（3）某些案件事实存疑情况下如何认定事实的适用。如第5个案例。1.（2020）最高法行申8910号案中，最高院认为：一审判决参照鲅鱼圈区政府两次委托评估的估价报告，本着有利于行政相对人的原则，以两次评估中较高的数额确定对任连春土地附属物及室内装修、树木等损失的赔偿，已经最大化地保障了任连春的合法利益。虽任连春主张公证虚假，但没有相关证据予以证实，故不予采信。2.（2020）最高法行申8853号案中，最高院认为：本案争议焦点为李悌乐起诉是否超过法定的起诉期限。案涉强制拆除行为发生于2017年12月17日，此时间段涉及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》新旧司法解释分别规定的1年、2年起诉期限的衔接问题。从有利于行政相对人合法权益保护的角度出发，应先适用原司法解释规定的2年起诉期限，但从新司法解释施行日期2018年2月8日起算，起诉期限最迟不超过1年，即至2019年2月。故李悌乐于2019年4月提起行政诉讼，超过了法定起诉期限。3.（2019）最高法行申12545号案中，最高院认为：关于李仲龙提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。根据“实体从旧、程序从新，兼顾有利于行政相对人”的一般原则，行政机关在2015年5月1日前作出具体行政行为，行政相对人此时知道其内容，而在2018年2月8日后才对该具体行政行为提起行政诉讼的，实践中，人民法院会依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定，对起诉期限进行审查。换言之，行政机关作出具体行政行为时，未告知行政相对人诉权或者起诉期限的，起诉期限从行政相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。根据原审法院查明的事实，新城公司与李仲龙于2010年3月24日订立案涉协议，李仲龙此时已经知道案涉协议的内容。李仲龙于2018年6月6日向长沙中院提起本案诉讼，且未举证证明起诉期限内存在行政诉讼法第四十八条规定的情形，其起诉显然已超过起诉期限。4.（2019）最高法行申1950号案中，最高院认为：针对行政相对人不知道起诉期限的行政行为提起行政诉讼的，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）规定的起诉期限为行政相对人知道行政行为之日起二年，2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《适用解释》）则规定为一年。涪银公司所诉行为发生及其知道该行为时均在《执行解释》有效时，起诉则是在《适用解释》施行后，涉及到新旧司法解释如何衔接的问题。“实体从旧、程序从新，兼顾有利于行政相对人”是处理此类问题的一般原则，虽然理论上对于起诉期限是程序性内容还是实体性内容尚存在不同认识，但从有利于行政相对人的立场出发，本案应适用被诉行为发生时有效的《执行解释》，即起诉期限为二年，一审裁定根据《适用解释》确定起诉期限，属于适用法律错误，二审裁定予以纠正是正确的。5.（2018）最高法行申253号案中，最高院认为：根据依法行政的基本要求，没有法律、法规和规章的规定，行政机关不得作出影响行政相对人合法权益或者增加行政相对人义务的决定；在法律规定存在多种解释时，应当首先考虑选择适用有利于行政相对人的解释。依据纳税人经营活动的实质而非表面形式予以征税的情形样态复杂，脱法避税与违法逃税的法律评价和后果并不相同，且各地对民间借贷的利息收入征收相关税款的实践不一。税务机关有权基于实质课税原则核定、征缴税款，但加收滞纳金分仍应严格依法进行。根据《税收征收管理法》第三十二条、第五十二条之规定，加收滞纳金的条件为：纳税人未按规定期限缴纳税款且自身存在计算错误等失误，或者故意偷税、抗税、骗税的。因此，对于经核定依法属于税收征收范围的民间借贷行为，只要不存在恶意逃税或者计算错误等失误，税务机关经调查也未发现纳税人存在偷税、抗税、骗税等情形，而仅系纳税义务人对相关法律关系的错误理解和认定的，税务机关按实质课税的同时并不宜一律征缴滞纳金甚至处罚。本案莆田地税稽查局依据实质课税原则认定涉案系民间借贷关系而非房屋买卖关系，并因此决定征缴相应税款并无不当，且决定加收相应滞纳金亦有一定法律依据。但是，考虑到有关民间借贷征税立法不具体，以及当地税务机关实施税收征收管理的实际情况，莆田地税稽查局仍宜参考《税收征收管理法》第五十二条第一款有关“因税务机关的责任，致使纳税人、扣缴义务人未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以要求纳税人、扣缴义务人补缴税款，但是不得加收滞纳金”的规定精神，在实际执行被诉税务处理决定时予以充分考虑；并在今后加大对税法相关规定的宣传和执行力度。此外，行政审判对行政行为合法性的审查主要针对行政机关作出行政行为时所依据的证据、事实和法律规范，税务机关虽然对实质课税原因以及应纳税所得额认定等事实负举证责任，但纳税义务人在税收调查、核定和征收等行政程序中，仍负有主动或应要求的协助义务，以厘清是非曲直，并主张对其有利的扣除、充抵、减免的有利情节；否则将可能承担税务机关对其不利的认定或者推定。6.（2018）最高法行申11441号案中，最高院认为：适用1年起诉期限违反了有利于行政相对人的法律适用原则，不利于当事人诉权的行使。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。故虽然起诉期限属于程序性规定还是实体性规定尚有争议，但在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的起诉期限较长的情形下，本案也应从有利于保护行政相对人行使诉权的角度，适用该司法解释有关2年起诉期限的规定，即使不能，亦应自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限，而不应如二审法院简单地认定本案超出法定起诉期限。针对申请人金鹿合作社涉案购买饲料添加剂氯化钠的行为（以下简称涉案购买行为），被申请人大丰盐务局适用《食盐专营办法》等盐业监管法律规定（以下简称盐业监管规定）对申请人作出第22号《行政处罚决定书》。但同一位阶的《饲料和饲料添加剂管理条例》等关于饲料添加剂监管法律规定（以下简称饲料添加剂监管规定）明确将饲料添加剂纳入该类法律规范的监管范围，且对涉案购买行为的定性及处理后果与盐业监管规定并不相同，未设处罚规定。因对申请人的涉案购买行为，适用同一位阶不同的法律规定进行监管会导致不同的法律后果，在无其他特别规定的情形下，基于信赖保护原则，相关行政机关应适用有利于行政相对人的法律规定。故被申请人适用盐业监管规定对申请人作出第22号《行政处罚决定书》，属适用法律错误。原审法院根据盐业监管规定对大丰盐务局作出第22号《行政处罚决定书》的合法性进行评判，亦属适用法律错误。8.（2017）甘行终363号案中，甘肃高院认为：关于张生发利用网络预约软件联系客户非法运营的法律适用问题。本案中，2016年10月26日，上诉人张生发利用网络软件平台注册时，因其驾龄不满三年，借用他人身份资料进行注册，在未取得《网络预约出租汽车经营许可证》、《网络预约出租汽车驾驶员证》的情况下，从事网约车经营服务不符合《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称暂行办法）第十八条“线上提供服务的驾驶员与线下实际提供服务的驾驶员一致”的规定，其行为属于非法营运行为。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》已于2016年7月14日经交通运输部第15次部务会议通过，并经工业和信息化部、公安部等7部委同意，自2016年11月1日起施行。该暂行办法对从事网络预约出租汽车经营者、网约车车辆和驾驶员以及网约车经营行为、监督检查及法律责任均作出了明确的规定。而本案上诉人张生发的行为发生于2016年10月26日，上诉人市城运处对张生发作出行政处罚在《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》生效之后，即2016年的11月3日，适用交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条第一项“对未取得出租汽车经营许可，擅自从事出租汽车经营活动的，处5000元以上20000元以下罚款”的规定，对上诉人张生发予以处罚的。根据行政诉讼“实体从旧，程序从新”的原则，即行政相对人的行为发生在新法实施以前,行政行为作出在新法施行以后，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。但适用新法对保护行政相对人合法权益更为有利的除外。因《暂行办法》对未取得经营许可，擅自从事或者变相从事网约车经营活动的，在处罚幅度上高于交通运输部公布的《出租汽车经营服务管理规定》规定的罚款数额。鉴于本案上诉人行为无论是依据《出租汽车经营服务管理规定》，还是适用《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，均属非法营运，均应受到行政处罚。行政处罚行为的作出适用《出租汽车经营服务管理规定》比适用《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》更为有利于行政相对人。因此，上诉人市城运处适用交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条第一项规定，作出被诉的行政处罚决定并无不妥。
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