【行政法律文书如何留置送达】行政法律文书如何留置送达？—以上海某行政机关留置送达案为例
导读 实务中，留置送达是一把“双刃剑”，它既是执法人员解决当事人拒收等“送达难”问题的“大杀器”，又往往因行使不当成为后续行政复议或诉讼的“导火索”。笔者结合最近经办的一起典型案例，深入分析留置送达的要件和送达效力，并解答送达实务中的疑难问题，以飨读者。 关键词：留置送达；送达效力；行政法律文书；行政程序瑕疵 01 案情摘要 Law 2021年，上海某行政机关（以下简称“F机关”）作出《行政处理意见书》（以下简称“《意见书》”）载明，因行政相对人M公司在某行政许可的申请过程中递交虚假材料，依据《中华人民共和国行政许可法》第七十八条规定，对M公司作出如下处理意见：（1）立即整改；（2）六个月内暂不受理其提交的某行政许可申请。 《意见书》作出后，F机关执法人员到M公司的工商注册地进行送达，却遭其法定代表人王某当场拒绝。执法人员遂邀请2名见证人到场，将《意见书》留在M公司，并有《送达回证》和视频记录佐证。翌日，M公司将《意见书》退回F机关。经查，《送达回证》有2名执法人员和2名见证人的签字，但在收件人签章一栏注明“当事人拒签”，并无受送达人的签章和送达日期。 02 法律问题 Law F机关采用“留置送达”向M公司送达《意见书》是否符合有关法律规定？ 03 律师分析 Law 笔者在代理F机关的过程中，与相关科室的工作人员进行了反复沟通，最后确定如下几个问题： （1）《意见书》应否送达给M公司？ （2）《意见书》是否可以采用留置送达？ （3）如何审查F机关向M公司“留置送达”的效力？ （4）如F机关采用“留置送达”不符合法律规定，法律后果如何？ （1） 《意见书》应否送达给M公司？ 行政机关作出具体法律行为需要送达给当事人。在“李小征、河南省人民政府再审审查与审判监督行政裁定书【案号：（2017）最高法行申5817号】”中，最高人民法院强调，“行政行为作成后的'告知送达’，是一种重要的行政程序。” “未予告知送达的行政行为属于无效的行政行为……” 本案中，《意见书》上载明其作出依据为《行政许可法》第七十八条，但又在具体处理意见中略去了第七十八条中的“给予警告”，似是为防止《意见书》落入行政处罚范围。[1]笔者认为，《意见书》仍有可能被视为F机关作出的行政处罚。但无论《意见书》属于行政处罚决定书[2]、不予行政许可决定书[3]或是其他文书，F机关均应将《意见书》送达给M公司。 （2） 《意见书》是否可以采用留置送达？ 《行政处罚法》第六十一条第一款后段规定，当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。部分行政机关确认行政处罚文书送达时应参照《民事诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》关于送达的相关规定，并结合具体情况，采用适当的方式进行送达[4]。因此，F机关可以采用留置送达向M公司送达《意见书》。[5] 司法实践也支持了上述观点，如“应荣法、温岭市人民政府资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书【案号：（2017）最高法行申231号】”一案中，最高人民法院认为，温岭市国土局于2014年11月3日作出行政处罚决定，并于2014年11月5日送达。因应荣法拒绝签收，温岭市国土局工作人员现场拍照记录后留置送达，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条（现第八十九条）有关“留置送达”的规定。 （3） 如何审查F机关向M公司“留置送达” 《意见书》的效力？ 《民事诉讼法》第八十九条规定，“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。” 根据上述法律规定，笔者将留置送达的司法审查分为四个要件，即：收件人适格、直接送达被拒、在受送达人的住所留置、采取见证人见证/影像记录方式。因篇幅所限，笔者仅作简要说明。 1.收件人适格。根据《民事诉讼法》第八十九条和《民诉法解释》第一百三十条第一款规定，受送达人为自然人的，该自然人及其同住成年家属为适格收件人；受送达人为法人或其他组织的，该法人或其他组织的法定代表人、或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人为适格收件人。[6]如受送达人有委托代理人、代收人的，该委托代理人或代收人亦为适格收件人。 2. 直接送达被拒。送达实务中，执法人员应当确认受送达人当场明确拒收并通过相关证据予以固定。否则，可能在后续的行政复议或诉讼中遭到行政相对人的挑战。 例如，在“郑逸祥、泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局经贸行政管理（内贸、外贸）二审行政判决书【案号：（2020）闽行终507号】”中，福建省高级人民法院认为，行政机关在未确认受送达人是否在住所情况下直接认定受送达人拒收，进而采用留置送达的，属于程序轻微违法。 又如，在“成都市欣晨金属制品有限公司、成都市青白江区综合行政执法局非法处置进口的固体废物罪二审行政判决书【案号：（2020）川01行终1399号】”中，四川省成都市中级人民法院认为，因被告未提交证据证明系欣晨公司相关人员当场明确拒绝签收的情形下，才由被告相关工作人员将调查通知在欣晨公司大门进行张贴，上述张贴的方式不符合民事诉讼法及其司法解释关于留置送达的相关规定，不能视为有效送达。 3. 在受送达人的住所留置。根据《民法典》第二十五条和第六十三条、《民诉法解释》第三条规定，受送达人为自然人的，户籍登记地为其住所，住所与经常居所地不一致时经常居所地视为住所；受送达人为法人或其他组织的，其主要办事机构所在地为其住所，不能确定时以注册地或登记地为住所。[7] 行政机关的执法人员在送达文书时，往往遇到“住所无人应答、住所之外有人但拒收”之情形。此时，执法人员应当特别注意，尽量向适格收件人直接送达或设法在受送达人的住所留置送达，避免在住所之外留置送达的做法。 例如，在“梁红卫、荣成市综合行政执法局城乡建设行政管理：城市规划管理（规划）二审行政判决书【案号：（2019）鲁10行终101号】”中，山东省威海市中级人民法院认为，留置送达地点为受送达人的住所。本案中，行政机关送达回证显示：送达方式为留置送达，送达地点为荣成市绿景园林有限责任公司办公室，并非梁红卫（行政相对人）的住所，不符合上述留置送达的要求，故涉案行政处罚告知书并未有效送达。 4. 采取见证人见证或影像记录方式。行政机关采用“见证人见证”方式的，应注意《民事诉讼法》第八十九条和《民诉法解释》第一百三十条第二款的规定，即见证人范围为“有关基层组织或者所在单位的代表”，其中“基层组织的代表”包括受送达人住所地的居民委员会、村民委员会的工作人员；行政机关采用“影像记录”方式的，应注意将送达的全过程予以记录，不要遗漏关键内容，否则可能因记录不当导致后续的行政复议或诉讼。 例如，在“朱进贵、温州市龙湾区综合行政执法局、温州市龙湾区人民政府行政监察（监察）二审行政判决书【案号：（2019）浙03行终734号】”中，浙江省温州市中级人民法院认为，行政机关采用拍照记录方式进行留置送达，所摄照片或其他证据未能证明受送达人在送达现场的，该送达行为不符合留置送达的规定。 （4） 如F机关采用“留置送达”不符合法律 规定，法律后果如何？ 行政机关采用留置送达不符合法律规定的，视其违法程度可能导致如下不利法律后果（从轻到重）： 1. 送达存在瑕疵，人民法院判决驳回行政相对人的诉讼请求，但对行政机关的瑕疵予以指正。 2. 送达程序轻微违法，但对行政相对人权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。[8] 3. 送达违反法定程序，对行政相对人权利产生实际影响的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决行政机关重新作出行政行为。[9]
04 案件结论 Law 结合案例事实和上述法律分析，笔者对F机关的“留置送达”行为作如下评价：
综合考量本案事实和有关法律，笔者认为F机关采用“留置送达”向M公司送达《意见书》不符合有关法律规定，属于程序轻微违法或行政程序瑕疵，可能被人民法院判决确认违法或予以指正。 05 疑难问题 Law （1） 如果《意见书》不属于行政处罚决定， 还可以采用留置送达吗？ 可以。例如，在“资阳市城市管理行政执法局、资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂城乡建设行政管理：其他（城建）二审行政判决书【案号：（2019）川20行终36号】”中，四川省资阳市中级人民法院认为，虽案涉《责令自行拆除违法建设事先告知书》所涉及的法律法规中未对该文书如何送达作出明确规定，但可参照《中华人民共和国行政处罚法》第四十条（现第六十一条）、《中华人民共和国行政强制法》第三十八条、《中华人民共和国行政复议法》第四十条的规定，对案涉《责令自行拆除违法建设事先告知书》是否向被上诉人或原审第三人依法送达进行评判，即相关行政法律文书的送达参照《民事诉讼法》的规定进行。 （2） 行政机关只能在受送达人的“住所” 留置吗？ 人民法院在民事诉讼中采用留置送达时，留置场所早已突破了《民法典》规定的“住所”的范围，扩展到受送达人的“住处”，即任何能直接向受送达人或其指定代收人送达文书的场所。《民诉法解释》第一百三十一条第二款规定，人民法院可以在当事人住所地以外向当事人直接送达诉讼文书。当事人拒绝签署送达回证的，采用拍照、录像等方式记录送达过程即视为送达。 2007年，《上海市高级人民法院关于印发<民事诉讼涉及送达的若干问题解答（一）>的通知》第三条在承认“住所”的概念基础上，以“在当前市场经济活跃、人口流动频繁”为由，将留置场所范围扩大到“凡能够直接向受送达人或其指定代收人送达诉讼文书的地方”，包括“受送达人的居所（如暂住地）、从业场所以及法人的营业场所、办公场所、受委托的律师事务所等”。类似的观点在2015年江西省高级人民法院印发的《民事送达工作指南》第24条中也有体现。受送达人为自然人的，其留置场所在“住所”的基础上还包括“暂住地住所和适宜留置的工作场所”等住处；受送达人为法人或其他组织的，还包括“登记、备案住所地或主要营业场所”等住处。更有甚者，在法人或其他组织关门停业或搬离但未办理变更登记时，人民法院可以将诉讼文书留置在法定代表人或主要负责人的“住处”。 笔者认为，与人民法院等司法机关不同，行政机关采用留置送达的，应在受送达人的“住所”留置行政法律文书，以减少法律风险。 （3） 行政机关可以邀请乡镇政府、派出所、 司法所等的工作人员甚至受送达人住 宅小区的物业公司工作人员、隔壁 邻居作为留置送达的见证人吗？ 鉴于法律和司法解释未明确“有关基层组织”的定义，人民法院在司法实践中为解决“送达难”问题，允许送达人邀请村委会、居委会和人民调解委员会等基层组织工作人员作为见证人，也可以邀请乡镇政府、公安派出所、司法所以及受送达人所在住宅小区物业公司等单位的工作人员、隔壁邻居、受送达人所在单位的在职员工等作为见证人。具体规定参见《上海市高级人民法院关于印发<民事诉讼涉及送达的若干问题解答（一）>的通知》第二条第一款、江西省高级人民法院《民事送达工作指南》第25条第1款[10]。 笔者理解行政机关送达时同样存在“送达难”问题。对此，建议行政机关尽量通过事先确认送达信息等方式直接送达（尤其在涉及行政许可的纠纷中），不建议行政机关径直参照人民法院在司法实践中的做法。 （4） 行政机关送达时情况紧急，既找不到见 证人见证，又不具备影像记录条件的， 可以留置送达吗？ 人民法院可以在情况紧急时或现场不方便的情况下，由两名送达人在送达回证上注明送达情况即可留置送达。《上海市高级人民法院关于印发<民事诉讼涉及送达的若干问题解答（一）>的通知》第六条第三款规定，见证人拒绝到场见证或找不到见证人，且情况紧急，不具备拍照或录像条件的，须由法院两名送达人员在送达回证上记明相关情况及拒收事由、时间和地点，即视为送达。《民事送达工作指南》第26条也有类似的规定。[11] 笔者认为，与人民法院等司法机关不同，行政机关采用留置送达的，应至少从见证人见证和影像记录中择一为之，有条件的建议采用“双保险”，以减少法律风险。
作者：马啸天 赵匡人 黄如意 来源：段和段金牌律师 【1】《中华人民共和国行政许可法》第七十八条规定，“行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。” 【2】《中华人民共和国行政处罚法》第六十一条第一款规定，“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。” 【3】例如，《国家铁路局关于印发＜国家铁路局行政许可实施程序规定＞的通知》（国铁科法规〔2021〕5号）第十二条规定，“审查部门应当在规定的办理期限内依法提出准予或不予行政许可的审查意见，拟订行政许可书面决定及行政许可证件记载内容，送至受理部门。受理部门进行合法性审核，履行批准程序后，将行政许可决定送达申请人。”《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定》第四十条规定，“作出准予或者不予行政许可的决定，应当自作出决定之日起10个工作日内向申请人送达本规定第二十五条规定的行政许可证件或者不予行政许可的书面决定。”《中国银保监会行政许可实施程序规定》第二十九条第一款规定，“由一个机关受理并决定的行政许可，决定机关应在规定期限内审查，作出准予或者不予行政许可的书面决定，并在作出决定后10日内向申请人送达书面决定。” 【4】如，《中国保险监督管理委员会（已撤销）关于行政处罚文书送达等问题的批复》（保监办复〔2003〕128号）第一条规定，“《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：'行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。’ 《中华人民共和国民事诉讼法》第七十七条至第八十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第八十一条至第九十条，对直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达、转交送达、公告送达等几种不同的送达方式均作了规定。 你办在送达行政处罚文书时，应根据上述规定，并结合具体情况，采取适当的方式进行送达。”； 又如，《中国保险监督管理委员会（已撤销）关于印发<中国保险监督管理委员会关于规范部分法律文书送达工作的指导意见>的通知》（保监发〔2007〕120号）序言部分规定，“为规范法律文书的送达，提高依法行政水平，加强保险监管工作标准化建设，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》及保监会有关规定，并参照《中华人民共和国民事诉讼法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》，现就法律文书送达工作有关问题规定如下”。 【5】部分行政文书不能采用留置送达方式，例如行政机关作出的信息公开处理决定，参见《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开处理决定送达问题的解释》（国办公开办函〔2016〕235号）第一条规定，“行政机关作出的信息公开处理决定，是正式的国家公文，应当以权威、规范的方式依法送达申请人。参照有关法律规定，送达方式包括直接送达、委托其他行政机关代为送达和邮寄送达。” 【6】《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百三十条规定，“向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达。” 【7】《中华人民共和国民法典》第二十五条规定，“自然人以户籍登记或者其他有效身份登记记载的居所为住所；经常居所与住所不一致的，经常居所视为住所。”第六十三条规定，“法人以其主要办事机构所在地为住所。依法需要办理法人登记的，应当将主要办事机构所在地登记为住所。” 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三条规定，“公民的住所地是指公民的户籍所在地，法人或者其他组织的住所地是指法人或者其他组织的主要办事机构所在地。 法人或者其他组织的主要办事机构所在地不能确定的，法人或者其他组织的注册地或者登记地为住所地。” 【8】参见《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”； 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十六条第（二）项规定，“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的'程序轻微违法’：……（二）通知、送达等程序轻微违法；” 【9】参见《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，“第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；” 【10】《上海市高级人民法院关于印发<民事诉讼涉及送达的若干问题解答（一）>的通知》第二条第一款规定，“根据《民事诉讼法》第79条、《若干意见》第82条规定，留置送达要求送达人员应当邀请有关基层组织或者所在单位代表到场见证。但《民事诉讼法》及《若干意见》对'基层组织’这一概念均未作出解释，以致基层组织的界限难以把握。一般认为'基层组织’仅指村委会或居委会。在人民法院送达人员邀请村委会或居委会作为见证人十分困难的情况下，基层组织还应包括基层公安派出所、人民调解委员会、司法服务所以及社区物业公司等。”； 江西省高级人民法院《民事送达工作指南》第25条第1款规定，“送达人可以邀请村委会、居委会和人民调解委员会等基层组织工作人员作为见证人，也可以邀请乡镇政府、公安派出所、司法所以及受送达人所在住宅小区物业公司等单位的工作人员、隔壁邻居、受送达人所在单位的在职员工等作为见证人。” 【11】《上海市高级人民法院关于印发<民事诉讼涉及送达的若干问题解答（一）>的通知》第六条第三款规定，“见证人拒绝到场见证或者送达人找不到见证人的，送达人可对受送达人或者义务签收人拒绝签收诉讼文书的现场，以拍照或者录像的方式予以固定，将诉讼文书留在受送达人的应送达场所，即视为送达。但送达人应在送达回证上记明拒收事由、时间和地点，并把照片或录像资料存入卷宗；对情况紧急，不具备拍照或录像条件的，须由法院两名送达人员在送达回证上记明相关情况及拒收事由、时间和地点，即视为送达。”； 江西省高级人民法院《民事送达工作指南》第26条规定，“基层组织和受送达人所在单位工作人员拒绝到场见证，或者现场情况不便邀请见证人的，送达人可以将诉讼文书留在受送达人的居所或工作场所，采用拍照、录像等方式记录送达过程，并将照片或录像资料存入卷宗，送达人在送达回证上注明送达情况。 对情况紧急或者现场不宜拍照录像的，由两名送达人在送达回证上注明送达情况即可。”
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