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《民事诉讼法》（2017、2021）第八十九条，以及民诉解释第一百三十一条，规定了留置送达。留置送达，是解决当事人拒收执法文书问题的一种方式。但实务中，适用留置送达，也有不少需要注意的问题。本文重点整理分析了留置送达的条件、程序等，仅为个人观点，供大家讨论或参考。《行政处罚法》第六十一条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。处罚法没有规定处罚决定书之外的其他文书怎么送达，也没有讲规章有权设定送达方面的形式或要求。因此，《农业行政处罚程序》规定中的送达内容有两层含义：一是“复写”（可以细化）民事诉讼法规定，且不与民事诉讼法抵触；如有抵触，适用民事诉讼法。二是要求行政执法文书的送达，都适用农业行政处罚程序规定。不仅仅是处罚决定书，其他文书也是这样。另外需要注意，各地也有条例或规章规范了送达要求。执法文书的送达与否，决定了该文书是否对受送达人发生法律效力。例如，《湖南省行政程序规定》第七十六条和《江苏省行政程序规定》第六十二条均明确规定，行政执法决定自送达之日起生效。送达的时间，将影响到有关期间是否开始计算或相对人法律救济权的行使。（2017）最高法行申5817号案中，最高人民法院指出，“行政行为作成后的'告知送达’，是一种重要的行政程序。” “未予告知送达的行政行为属于无效的行政行为……”。在行政诉讼中，目前有关司法文书的送达，也是适用民事诉讼法规定《行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。即《民事诉讼法》（2017、2021）第八十九条规定的送达方式：受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。留置送达包括两种形式：一是邀请见证人，二是以拍照、录像等记录送达过程。见证人如果不签名或者盖章，就要用拍照录像方式。以拍照、录像等记录送达过程的方式留置送达的，无须送达回证。例如，（2019）桂行申324号案中，广西高院认为，本案中，柳北执法局提供的有关《限期拆除决定书》的送达回证上，记录了拒收事由、日期及张贴文书的情况，并且有涉案建筑物所在街道办事处的两名工作人员到场见证并签名，能够证明留置送达符合上述法律规定，已完成关于其依法送达的举证责任，再审申请人未提供相反证据推翻上述事实。第一，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收文书的，才能适用留置送达。也就是说，直接送达不成，才能用留置送达。第二，要主动收集固定当事人或他的同住成年家属“拒绝接收文书”的证据。（2020）川01行终1399号案中，成都中院认为，原青白江区规划局在未提交证据证明系欣晨公司相关人员当场明确拒绝签收的情形下，由相关工作人员将调查通知在欣晨公司大门进行张贴，上述张贴的方式不符合民事诉讼法及其司法解释关于留置送达的相关规定，不能视为有效送达。这是个难点。所谓“拒绝接收文书”，需不需要当事人作出明确拒绝的意思表示？笔者认为需要。如仅仅是在其住所无法找到留置送达对象，送达人不得采取留置方式送达执法文书。（2020）鲁08执异57号案中，济宁中院认为，留置送达需以送达对象明确表示拒绝接收诉讼文书为前提。（2018）赣11民终1341号案中，上饶中院也认为，只有在受送达人明确拒绝接收诉讼文书的情况下，才能按照上述规定采取留置的方式进行送达。当然，也有法院有不同理解。明明就在住所，但就是避而不见，是不是“拒绝接收文书”？《民事审判实务问答》（最高人民法院民事审判第一庭编，2021年7月）中“236”明确：如果有证据表明受送达人就在其住所居住，但却避而不见，即可认为属于“拒绝接收诉讼文书”，人民法院可以依据新《民事诉讼法》第八十六条（现为第八十九条）规定留置送达。但是，如果受送达人及其同住成年家属，确实不在其住所内居住生活，人民法院就不能采取上述送达方式送达诉讼文书。（2019）最高法行申959号案中，最高院认为，本案中，根据原审法院查明的事实，结合九龙坡区政府在一审中提交的证据，能够证明2015年4月22日九龙坡区规划分局在进行送达时，因西部家具厂的负责人拒不到场，在当地基层人民政府和村民自治组织工作人员的签字见证下，九龙坡区规划分局将《限拆决定》于当日在西部家具厂大门处进行张贴公示，并拍照留存，其送达程序符合法律规定。（2019）京01行终1138号案中，北京一中院认为，留置送达是直接送达存在困难或障碍时的补充送达方式，适用留置送达的前提条件是法人的法定代表人、该组织的主要负责人拒绝接收处罚决定书，且应当有居民委员会、村民委员会等基层组织的人员作为见证人，原海淀工商分局的工作人员在现场拨打名辉餐饮公司法定代表人的联系电话，法定代表人未接听电话，仅此不足以证明该公司拒绝接收处罚决定书，现场笔录载明的见证人亦不符合上述法律规定。原海淀工商分局的留置送达不符合法定要件。（2017）苏0611行审12号案中，2016年9月1日，因被执行人源久公司经营场所已关门，无工作人员在场，申请执行人崇川环保局工作人员将崇环罚字[2016]17号《行政处罚决定书》张贴在被执行人源久公司经营场所门口。港闸区法院认为，适用留置送达的前提条件是受送达人或者其同住成年家属明确表示拒绝接收诉讼文书。本案中，申请执行人崇川环保局未能提供被执行人源久公司拒绝接收案涉行政处罚决定的相关证据。而事实上，申请执行人崇川环保局工作人员送达行政处罚决定书时被执行人源久公司已关门，申请执行人并未向被执行人送达。模板就用市监的。有了这份确认书，后续就可以少一个重要障碍。比如，如果有明确的送达地址，适用邮寄送达时，拒绝签收的，视为送达。《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》第八条、第十一条规定，受送达人本人或者受送达人指定的代收人拒绝签收，导致诉讼文书未能被受送达人实际接收的，文书退回之日视为送达之日。例如：（2020）粤71行终2962号案中，法院认为，本案中行政机关让行政相对人签署了法律文书送达地址确认书，行政相对人在确认一栏签名、捺印，就表示其已阅读确认书的告知事项并保证上述送达地址是准确、有效的，同意以邮寄地址作为接收法律文书的送达地址。行政相对人自愿签署，表示其知悉了行政机关的意志，就要承担相应的法律责任。如果送达地址有变更，应当主动、及时书面告知行政机关变更后的送达地址。如果提供的地址不准确，或不及时告知变更后的地址，使行政处罚文书无法送达或未及时送达，由受送达人承担相应的法律后果。送达文书退回之日视为送达之日，即发生送达的法律效果。 当事人拒绝确认送达地址或以拒绝应诉、拒接电话、避而不见送达人员、搬离原住所等躲避、规避送达，处罚机关不能或无法要求其确认送达地址的，怎么办？《最高人民法院关于进一步加强民事送达工作的若干意见》（2017）中规定：可以分别以下列情形处理：当事人在诉讼所涉及的合同、往来函件中对送达地址有明确约定的，以约定的地址为送达地址；没有约定的，以当事人在诉讼中提交的书面材料中载明的自己的地址为送达地址；没有约定、当事人也未提交书面材料或者书面材料中未载明地址的，以一年内进行其他诉讼、仲裁案件中提供的地址为送达地址；无以上情形的，以当事人一年内进行民事活动时经常使用的地址为送达地址。人民法院按照上述地址进行送达的，可以同时以电话、微信等方式通知受送达人。 受送达人，和收件人，是两回事。受送达人是行政处罚文书明确的当事人。收件人是有权替本案当事人接收文书进而完成送达程序的人。《民事诉讼法》第八十八条规定，送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。也就是说，受送达人是公民的，本人不在，须交其同住成年家属签收，对于居住同一住所的其他人员或者未共同居住的家属，不得适用留置送达。受送达人是法人、其他组织的，应当由法定代表人、主要负责人签收，上述人员不在，由法人、其他组织内设的办公室、收发室、值班室等部门负责收件的人签收，对于其他人员不得适用留置送达。如果是个体工商户，经营者的员工能不能成为收件人？(2017)粤15行审复2号案中，当事人未复议未诉讼，处罚机关因此申请强制执行。汕尾中院认为，上述行政处罚决定书应当送达铭泰首饰厂的经营者陈建涛，海丰县环保局在没有确认受送达人陈建涛不在或陈建涛已委托他人签收的情况下，径直将行政处罚决定书留置送达给铭泰首饰厂的员工陈建炉，送达程序不合法。注意送达回证。只有受送达人本人、法人的法定代表人、其他组织的主要负责人签收的，才属于受送达人本人签收；同住成年家属、负责收件的人、代理人、代收人签收的，均属于“代收”，需要在送达回证签字注明“代收”，并注明与受送达人本人的关系。直接送达的场所，可能是当事人的住所，也可能是处罚机关所在地，还可能是《送达地址确认书》中明确的其他地方。
留置送达呢？根据民事诉讼法的规定，只能在住所。但是，根据民事诉讼法的规定，可以是住所以外的其他地方。民事诉讼法解释第一百三十一条中则明确“人民法院可以在当事人住所地以外向当事人直接送达诉讼文书。当事人拒绝签署送达回证的，采用拍照、录像等方式记录送达过程即视为送达。审判人员、书记员应当在送达回证上注明送达情况并签名”。“住所”，不是随便一个住的地方，它有特定的法律含义。《民法典》第二十五条和第六十三条、《民诉法解释》第三条规定，受送达人为自然人的，户籍登记地为其住所，住所与经常居所地不一致时经常居所地视为住所；受送达人为法人或其他组织的，其主要办事机构所在地为其住所，不能确定时以注册地或登记地为住所。（2019）鲁10行终101号案中，威海中院认为，本案中，行政机关送达回证显示：送达方式为留置送达，送达地点为荣成市绿景园林有限责任公司办公室，并非梁红卫（行政相对人）的住所，不符合上述留置送达的要求，故涉案行政处罚告知书并未有效送达。第四，什么情况下，一定要采用拍照、录像等方式记录留置送达过程。 包括三种情况：一是，没有邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场。二是，邀请了上述人员到场，但是他们到场后不签字或盖章。三是，在住所外的留置送达。 要充分用好全程记录制度。记录的内容，重点在于留置送达的过程，其内容应当包括送达时间、送达地点、送达的诉讼文书、送达人的身份、送达对象的身份、拒收情况以及将执法文书留在送达对象住所的全部过程。 具体说，要使现场记录的内容尽量详尽，对于送达的时间，地点，在场人员等进行记录，最好能够将文书、送达人和受送达人拍摄在同一画面中，特别是对于送达现场建筑物的主要特征，送达的具体位置，送达的具体过程，接收人的体貌特征等有所体现。拍照或拍摄的画面要求是连贯的，即能完整地反映出送达的全过程，画面要有一定清晰度，以便今后查阅、打印。拍照或录像的时间应在通过功能设置体现，不能体现的，应通过现场见证人确定拍摄时间，并规范的保存在光盘或者硬盘中，以备核查。 （2019）浙03行终734号案中，温州中院认为，行政机关采用拍照记录方式进行留置送达，所摄照片或其他证据未能证明受送达人在送达现场的，该送达行为不符合留置送达的规定。 （2015）晋行初字第70号案中，晋江中院认为，被告将《举证通知书》留置送达于该公司办公场所，并进行拍照，但拍照的照片没有体现德兴皮塑公司有人在场，被告也不能证明德兴皮塑公司何人拒签，因此，被告留置送达《举证通知书》违反了上述规定，被告作出《关于对何某的工伤认定决定》程序违法，应予撤销。 另外注意，《民诉法解释》第一百三十条第二款规定，有关基层组织和所在单位的代表，可以是受送达人住所地的居民委员会、村民委员会的工作人员以及受送达人所在单位的工作人员。
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