 作者单位：南京市不动产登记中心  全文共6461字，阅读大约需要17分钟 一、研究背景及意义  建立和实施不动产统一登记制度是一项重大的改革任务和系统工程，权界清晰、分工合理、权责一致、高效便民、法治保障的不动产登记体系，对于保障不动产登记的交易安全、保护权利人的合法财产权，夯实社会主义市场经济基础，建立自然资源管理体制，提高国家治理体系和治理能力现代化建设有重要的作用。随着2015年3月1日《不动产登记暂行条例》实施以来，《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》《不动产登记资料查询暂行办法》等相关不动产法律法规及规范性文件相继出台，立法的价值精神要求登记机构必须建立起法治意识、法治思维，也要求登记机构加强行政诉讼应诉工作。 同时，实践中，在不动产实行统一登记后，不动产登记类行政诉讼案件逐渐呈现数量激增、滞后性的特征，而诉讼所涉类型也是五花八门，主要包含原房屋登记、原土地登记、不动产登记、行政赔偿、信息公开、登记资料查询等，诉讼的事由涉及到夫妻共有财产分割、遗产争夺、拆迁征收后产权安置、社会主义改造、统一登记后权证记载等方面的问题，其中不乏行民交织、行刑交织或三者融合的情形。作为行政诉讼中被告一方的代理人，应当增强依法答辩的意识，提前查清相关案件事实、熟知相关法律依据，熟练法律适用逻辑，系统梳理答辩思路，防止因应诉思路不清导致败诉案件的发生，如此，方能知己知彼，从容应诉。  二、答辩思路 （一）首要考虑因素 1 起诉期限 “起诉期限”设立的目的是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决纠纷，尽快稳定法律关系。与民事诉讼的“诉讼时效”相比，行政诉讼的“起诉期限”要短的多（详见下表）。不动产登记类行政诉讼案件办理过程中，应诉人员应当根据不同的案件类型以及具体情形，审查原告是否超过起诉期限。如某案例中，权利人于2016年领取不动产权证书，2022年以不动产用途记载有误要求撤销登记，登记机构可以其诉请超过起诉期限为由请求法院驳回起诉。 需要说明的是，基于不动产登记的特殊性，对于原告行政诉讼前已进行民事诉讼，如果严格按照法律规定，行政诉讼已超过起诉期限的情形，理论界存在不同的争议。争议的焦点主要集中于起诉期限是否因民事诉讼的存在而中断。对此，有的观点认为，因《行政诉讼法》没有规定时效中断，行政诉讼不存在时效中断的问题。但也有观点认为，民事诉讼所涉及的法律关系是不动产登记的基础，且当事人一直在积极主张自身权利，民事争议处理期间不应计算在行政起诉期限内。笔者赞同第二种观点，代理人可参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（以下简称“《审理登记规定》”）第八条，在扣除民事争议处理期间后计算行政诉讼起诉期限。另外，还需注意的是，根据《审理登记规定》第二条的规定，在行政诉讼法施行（1990年10月1日）前作出的房屋登记行为，人民法院不予受理相关行政诉讼。 表：不动产登记行政诉讼案件的起诉期限  2 重复起诉 “一事不再理”是行政诉讼的一项原则。同一争议事项正处在诉讼中或者已经生效的判决裁定，且后诉与前诉在当事人、诉讼标的、诉讼请求等方面相同的，属于“重复起诉”。对于“重复起诉”，法院不予受理；已经受理的，驳回起诉。 实践中，存在申请人对生效的复议决定并无争议，但由于未得到执行而提起诉讼的情形，该类行为有违“一事不再理”原则，可以视为“重复起诉”。对此，最高人民法院也曾以会议纪要的方式明确“履行行政复议决定的救济，并无提起行政诉讼进行救济的路径。”同理，行政机关不履行法院判决的，当事人亦应按执行程序寻求救济，而不能另行提起诉讼。如某案例中，复议决定要求登记机构受理登记申请，但登记机构一直未予履行，申请人在认可复议决定的前提下就该事宜再次向法院提起诉讼的，法院应当驳回。 3 权利滥用 诉讼是一种和平理性的纠纷解决方式，但在特殊情况下也可能为当事人滥用，无谓的浪费公共资源。不动产登记诉讼中，在相关事实和法律结果已在案件中得以查明和解决的情形下，有的当事人就不动产登记行为通过上下游不同程序开展连环诉讼，如“信息公开”“不动产登记资料查询”“撤销登记”“履行登记行为”等，该类行为若明显超过必要限度，恶意消耗行政和司法资源，即属于滥用诉权的情形。实践中，登记机构对各类主体申请信息公开、行政复议、行政诉讼等行为应当详细记录备份，以便在应诉过程中从案件数量、诉求实质等方面快速识别该案件是否构成“权利滥用”。 （二）应诉主体 1 适格的原告 《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也就是说，在不动产登记类诉讼案件中，原告必须符合“利害关系”标准，但该标准的具体涵涉范围，理论中并没有统一观点。 笔者认为，在不动产登记类行政案件中，除了不动产登记中的权利人、异议登记及更正登记申请人、不予受理（登记）告知书作出对象等可作为“行政相对人”提起诉讼外，因民事诉讼确定相关当事人不动产权益的，也可作为利害关系人提起行政诉讼。如不动产通过买卖过户登记在A名下，后民事合同被判决无效，那么原卖方B提起登记撤销之诉亦是符合利害关系人标准的。但若当事人无证据证明存在不动产权益的，则不属“利害关系人”之列，如年迈的A将房屋赠与给B，A死亡后，A的儿子C认为A在过户时神志不清属限制民事行为能力人遂要求撤销登记，但并无相关证据证明，此时，登记机构可以C不属利害关系人为由请求法院驳回起诉。 2 适格的被告 （1）区分行政授权与行政委托 不动产统一登记制度建立的过程中，不同地区经办不动产登记业务的相关部门的行政地位亦不尽相同，有的是行政机关，有的则是隶属于行政机关的事业单位，而事业单位中不动产登记职能的来源又可细分为行政授权或行政委托，具体标准以各地方的三定方案及编制文件为准。两者最大的区别在于，行政授权使被授权的机构获得行政主体的资格，行政委托则不然。比如在南京市，市不动产登记中心虽然负责具体不动产登记事宜，但属受市规划和自然资源局的委托从事相关工作。涉及到不动产登记诉讼案件时，适格的被告只能是市规划和自然资源局，而不能是市不动产登记中心。 （2）正确区分不动产登记和房产交易职能 登记和交易职能的衔接是不动产统一过程中尤需注意的问题。在大部分城市的不动产改革过程中，登记和交易的主管机关是不同的。在职能划转过程中，存在划转不清所遗留的人员管理混乱现象，如短期内由登记机构代替房产交易部门开具购房证明等。同时，根据《不动产登记暂行条例实施细则》，申请人进行买卖类登记时又需提交经备案的买卖合同。这些行为都极易引发相对人误解，导致少数当事人对交易备案、限售限购等存在不满时，往往以登记机构为被告。登记机构的诉讼代理人在应诉过程中，应当提前梳理机关职责，同时还应当明晰房产交易部门的职责，防止不当应诉。 （三）受案范围 《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。此处的“合法权益”在不动产登记类案件中一般指“财产权”，即房屋的所有权、用益物权、担保物权等。未侵犯合法权益的或者权益是不值得法律保护的，则应当排除在受案范围之外。在不动产登记类诉讼过程中，以下几类行为，因不符合“合法权益侵害说”，可由代理人员直接请求法院驳回起诉。 1 补换发权证行为 《审理登记规定》第二条第二款规定，“房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服行政诉讼的，人民法院不予受理”。但若补换发权证行为改变了原记载内容，如面积、用途等等，当事人仍可提起诉讼。 2 依嘱托登记行为 《审理登记规定》第二条第一款规定“房屋登记机构根据人民法院、仲裁委员会的法律文书或者有权机关的协助执行通知书以及人民政府的征收决定办理的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>司法解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外”。登记机构不对嘱托机关的文书进行实体审查，因此严格依嘱托机关办理的登记不属受案范围。 3 信访行为 最高人民法院在《关于不服信访工作机构依据<信访条例>处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》中明确提出，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。同时，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条亦规定规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于行政诉讼的受案范围。 4 登记行为实施前有关程序事项的告知 行政决定的作出往往包含告知、通知等程序事项，登记机构实施相关行为前往往会催告当事人履行义务。这些程序事项构成一个行政行为的准备过程，当事人一般不能单独提起行政诉讼。笔者遇一案例如下：买卖双方过户登记时，登记机构发现卖方产权证用途记载有误，遂出具书面《告知书》，要求卖方先行更正登记，更正后再进行转移登记。卖方不服该《告知书》遂提起行政诉讼，法院认为该《告知书》系对不予办理不动产登记申请所作的说明，其中虽告知卖方应先行更正登记，但该告知书对卖方的权利义务并未产生实质性影响。 （四）登记行为的实体答辩 《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。与民事诉讼“谁主张谁举证”规则不同的是，在不动产登记行政诉讼活动中，被告登记机构对相关行政行为的作出具有举证责任，否则将承担不利后果。登记机构可以从以下几方面进行答辩： 1 程序合法 登记程序合法指的是行政机关实施行政活动的过程所涉及的步骤、期限、方式及结果。具体到不动产登记诉讼过程中，可以从以下几方面证明程序的合法性。 （1）行为时限 关于登记时限，《不动产登记暂行条例》第20条规定第二十条规定，应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。关于遗失补证中灭失声明的时限，《不动产登记暂行条例实施细则》第22条规定，应当由不动产登记机构在其门户网站上刊发不动产权利人的遗失、灭失声明15个工作日后，予以补发。关于依职权更正登记、注销登记等公告时限则不得少于15个工作日。同时，各地方性法规对相关时限要求亦有更为严格的规定。代理人应当熟练掌握相关期限的起算及终结时点，并注意收集邮寄签单、公告信息等情况，以便计算相关期限。 （2）行为步骤 登记机构应当严格按照相关步骤办理登记，不可随意省略、增加、颠倒。如在合并办理案件过程中，存在先后登簿的顺序问题，登记机构颠倒顺序可能造成行政行为违法；在转移登记时发现原登记簿有误，登记机构应当先进行更正登记再行转移登记；遗失补证的过程中，应当先行刊发声明，期满后无异议方能进行补证登记。诸如此类步骤上的要求如属案件审理要点，代理人应当依法举证。 （3）行为方式 行为方式是以申请人的角度进行答辩的内容，指申请人申请登记时应当符合必要的条件。登记中的行为方式主要指以下几方面： 第一，不动产登记以依申请为原则。实践中，部分当事人以咨询替代申请，将咨询答复等同于登记行为从而提起诉讼。此时代理人应当引用《行政诉讼法》第三十八条及四十九条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，要求原告提供其曾经提出过登记申请的证据材料，否则，登记机构的不予登记行为无从谈起。 第二，当事人应当至不动产登记机构办公场所申请。目前，部分城市的不动产登记机构在部分登记类型上尚未实现“互联网+”服务，当事只能至登记机构办公场所申请相关登记。此时，若申请人通过邮寄、投诉等方式要求直接进行登记，既不符合形式要求也不能满足登记的审核要求。 第三，单方申请应当满足特定的条件。特别是在涉及到依离婚协议登记、买卖一方死亡或单位注销后的转移登记等情况，如果原告不能举证证明登记的义务主体是否存在相关权利义务承继人，则不符合单方申请的条件。 第四，不动产登记资料查询不能通过申请信息公开的方式进行查询。《政府信息公开条例》第三十六条及《不动产登记资料查询暂行办法》第三十三条均明确，不动产登记资料与信息公开存在明显的区别，对于当事人以申请政府信息公开的方式申请查询不动产登记资料的，应当告知其按照《不动产登记资料查询暂行办法》申请不动产登记资料查询。 （4）行为结果 一个完整的行政行为应当以相关结果予以展现，这也是其得以呈现的条件之一。登记机构作出相关行为应当形成书面的决定，如受理登记申请，应当出具收件单，不予受理或登记则应当出具《不予受理告知书》或《不予登记告知书》。实践中，存在大量案件受理后一直处于搁置阶段，有的长达数年之久，对此，登记机构不仅有违登记时限，也违背了出具登记决定的程序要求。代理人在答辩时，应当结合行为发生时间、与申请人的沟通情况及其他特殊事由等证明出具或未出具相关决定的合法性。 2 法律适用正确 完整的不动产登记流程包含申请、受理、审核、登簿、发证，每一个环节都会涉及具体的法律规定。代理人应当根据不同的登记流程、登记类型区分使用相关法律规定。同时，在对此类案件进行答辩时，尤为需要注意的是，《不予受理告知书》或《不予登记告知书》的合法性证实，不仅要引用《不动产登记暂行条例》第十七条、二十二条等引致性条款的规定，还应当适用有关具体登记职责、申请材料要求及涉及到的其他法律法规的相关规定。 （五）特殊答辩理由 1 先民后行原则 根据《行诉法解释》第八十七条第一款第（六）项之规定，行政案件的审判如须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，应当中止诉讼。同时，《审理登记规定》第八条规定，当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。在不动产登记类行政诉讼中，如果原告的起诉理由符合上述要求，代理人可以此为由要求当事人先行解决民事争议，当事人不同意的，行政案件尚不具备审理条件，在民事法律关系效力问题尚未明确的情况下，法院可以依法裁定驳回起诉。 2 时机成熟性原则 《行诉法解释》第九十一条规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。该条规定表明，在调查或者裁量时机成熟时，即事实和法律上的前提均已具备时，法院才能直接判决行政机关履行相关职责。否则，有司法权僭越行政自由裁量权之嫌。基于此，对于一些重大疑难、涉及多部门认定或历史遗留问题的案件，代理人可以尚未调查、分析、判断，无法直接作出认定为由，争取合理行为时间。 3 合理审慎审查原则 2022年5月1日施行的《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条规定，“由于第三人提供虚假材料导致行政机关作出的行政行为违法，造成公民、法人或者其他组织损害的，人民法院应当根据违法行政行为在损害发生和结果中的作用大小，确定行政机关承担相应的行政赔偿责任；行政机关已经尽到审慎审查义务的，不承担行政赔偿责任”。也就是说，即使因登记原因文件被事后认定为无效、申请人事后被认定为无民事行为能力人、存在不动产隐性共有权人等情况导致不动产登记结果存在错误，只要登记机构举证证明在登记当下自身已经尽到审慎审查义务，那么登记机构就能免除赔偿责任。 三、总结 司法作为国家社会治理的主要方式，通过裁决相关纠纷来维持社会的基本管理秩序、保障社会公正和相关权利。而作为行政诉讼的参与人一方，登记机构在司法规则的指引下开展说理和辩论，不仅能够展现行政机构的法治魅力，也能维护权利人的财产权，维持登记簿的稳定性和正确性。因此，登记机构不仅要敢于当被告，还要善于当被告。这就需要相关代理人员具有良好的法律素养，以熟练掌握不动产登记类行政诉讼案件的答辩思路为基本要求，循序渐进的增强应诉本领和临场应变能力。本文从首要排除因素、应诉主体、受案范围、登记行为的实体答辩、特殊答辩理由等方面由浅入深拟定答辩思路，希冀对不动产登记类行政应诉工作有所裨益。  |
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