“科创飞地”，打通了技术、人才瓶颈，成为地方政府主动出去，加速创新要素流动与区域经济融合发展的新范本。 文 /白若凌《中国房地产金融》记者 “飞地经济”作为区域合作的重要形式之一，近年来在全国各地形成了灵活多样的合作模式，这一区域间产业要素的重组，正在形成一股强大的推动力。而“科创飞地”作为“飞地经济”模式的延伸和创新，给“飞地经济”注入新的动能。 随着长三角区域一体化的加速推进，诸多省份纷纷在多个科创聚集地布局“科创飞地”，探索研发孵化在外地、产业化在本地的逆向创新模式，成为城市吸引高端人才和优质项目的又一创举。 从过去“引进来”到现在“走出去”，浙江金华、丽水、南浔、湖州等地市，江苏无锡、江阴、吴江等地市加速融进长三角，在沪杭宁建立“科创飞地”，实现“借梯登高”、“筑巢引凤”，推进长三角协同创新一体化发展，也成为地方政府实现经济转型、招商引资的重要抓手。 从“工业飞地”到“科创飞地” “飞地”是指区域经济发展过程中形成的与原来区域在空间上相分离，产业内容上相联系的地区。 据美国城市经济学家周敏的定义(1992年)，“飞地经济”是指在经济发展过程中，两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有体制和机制限制，通过规划、建设和税收分配等合作机制进行跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、互利共赢的持续或跨越发展的经济模式。 在“飞地经济”中，上海农场飞地有相当长的历史。新中国成立之初，上海在江苏盐城大丰建立了上海农场，之后陆续建立了川东农场、海丰农场，统称为大丰农场。此外还有安徽宣城白茅岭农场、歙县练江牧场、黄山茶林场等。 传统的“飞地经济”合作模式中，主要是经济较为发达的城市（飞出地）在欠发达的城市（飞入地）设置飞地园区，或者两地园区之间开展产业、技术等方面的合作，由飞出地出资自建设园区厂房，飞入地出土地和劳动力，飞出地和飞入地双方作为利益共同体取长补短、互补互利，盘活各自的区域经济。 在工业层面，我国最早跨国合作“飞地经济”是1994年诞生的苏州的新加坡工业园，是中国与新加坡合作共建的重要产物，是我国发展“飞地经济”的一个范本。之后，随着江苏沿江开发战略和区域协调发展战略的发布实施，以及一系列文件的出台，一批跨江共建园区、合作建设开发区以及飞地园区开始投入运作。 其典型代表是2003年投入运作的“江阴-靖江”开发区。在借鉴苏州工业园区和江阴-靖江合作园区经验的基础上，依托区域协调发展的大背景，2006年开始大规模推广南北挂钩共建园区。到2008年，共建开发区进入到跨省区发展的新阶段，以江苏启东-上海外高桥为代表，成为开发区建设和产业转移的新趋势和新潮流。 直到2010年，“飞地经济”第一次上升到更高的位置，国家在批准设置皖江城市带承接产业转移示范区的文件中，首次把发展“飞地经济”纳入国家战略层面进行规划。 2017年6月2日，八部委联合发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，推动“飞地经济”进入到新的发展浪潮，这为“飞地经济”快速发展提供政策指引。上述意见明确，要创新“飞地经济”合作机制，发挥不同地区比较优势，优化资源配置，强化资源集约节约利用，提升市场化运作水平，完善法制成果共享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流通，为推进区域协同发展作出新贡献。这份政策指引体现了国家层面对优化重构地域产业分工和经济地理格局的宏观设想。 从全国层面来看，“飞地经济”遍地开花，从东部地区到中西部地区，“飞地经济”成为区域经济间合作的重要模式之一。近年来，“飞地经济”形成了灵活多样的合作模式，其中“科创飞地”是“飞地经济”模式的延伸和创新。 传统的飞地模式是由经济发达地区飞入相对欠发达地区，形成飞出地“资本+技术优势”与飞入地“土地+劳动力优势”的结合，科创飞地模式下，飞入地政府主动出击，将招商的触角直接伸到经济更为发达的飞出地，利用空间、税收、资金等多种政策优势，寻找并引进创新资源和要素。 科创飞地模式创新有利于推进优质人才和项目的流动和互补，有利于加强区域合作和一体化发展。区域一体化战略和扶持政策的出台，促使政府、高校、企业、人才、资本等活跃和联合联动发展，推动飞地创新活力的高涨和聚集。促进飞入地产业链完善和产业升级发展。 2019年，浙江进一步大胆尝试“飞地”建设，浙江省数字经济发展领导小组办公室印发了《关于建设数字经济“飞地”平台的指导意见》，这份意见明确浙江加快推进数字经济领域“飞地”平台建设，围绕集成电路、高端软件、人工智能、云计算、大数据等数字经济核心产业，以及生物医药、高端装备、纺织服装、电气等产业的数字化转型，培育一批汇聚高端创新要素的创业创新“飞地”和产业创新“飞地”，建成一批山海协作的生产制造“飞地”，布局一批长三角一体化产业合作“飞地”，通过科技、人才、创新“阵地”前移，解决区域发展不平衡不充分问题。 经过两年多时间的发展，截至2022年1月，浙江省已经发布两批共计42个省级数字经济“飞地”示范基地，如衢州市在杭州设立浙江大学紫金科创小镇江山创新创业基地，嘉善市在上海设立嘉善国际创新中心（上海），德清县在深圳设立经开智库—湖州德清深圳飞地。 “科创飞地”助力长三角区域协同发展 从“科创飞地”的直接导向来看，首要对区域经济发展起到了一定的助推作用，提升产业持续升级、加速产业各类要素重组与集聚。 原能细胞科技集团有限公司副总裁孟君接受《中国房地产金融》采访时表示，对于地方政府来说，产业经济需要持续升级，拥有一个具有发展前景的高新产业是非常重要的。如果没有这样一个产业，即便是过去的发展水平不错，一两代人之后，经济水平也会明显落后。 孟君以美国举例，美国中部传统工业区的经济发展水平在上个世纪下半叶与东西海岸差距不大，仅仅过去一代人的时间，由于没有赶上IT产业和生物制药产业的发展机会，今天已经完全落伍了。 孟君表示，助力现有的传统行业打造创新引擎，或引入一个具有发展前景的创新驱动的高新产业，是必不可少的，“对地方政府而言，'科创飞地’就是这样一个创新引擎”。 2019年12月中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确指出，探索共建合作园区等合作模式，共同拓展发展空间，有序推动产业跨区域转移和生产要素双向流动。 2020年12月科技部印发的《长三角科技创新共同体建设发展规划》提出长三角地区要以“科创+产业”为引领，优化区域创新布局和协同创新生态，深化科技体制改革和创新开放合作，着力提升区域协同创新能力，打造全国原始创新高地和高精尖产业承载区。上述政策都为“科创飞地”的发展提供了有力的政策支撑。 随着长三角一体化战略深化，“科创飞地”建设已成为长三角区域创新合作的重要方式，“科创飞地”构建产业要素流通的“双向”通道，助推了长三角区域内不同能级的产业相互协同发展。 “科创飞地”作为地区经济发展的助推器和中转站，以跨区域人才团队培育、孵化器建设、科技成果产业化等为特征的“科创飞地”开始进入爆发期。 2019年，无锡江阴鼓励异地设立和合作共建孵化器，江阴多个板块设立“科创飞地”，探索研发孵化在外地、产业化在本地的逆向创新模式。2020年5月，江阴高新区（上海张江）科创孵化器揭牌。全面拓展高新区与上海智能制造、生命健康、新材料、大数据等产业的合作，高效导入各类创新创业资源，同时借助江阴民营经济优势，推动高新区企业对接上海科技人才等科创资源。 为此，江阴高新区还出台《江阴高新区异地孵化器管理办法》，“对新建的离岸孵化器或异地孵化器，经认定的给予最高500万元补助”的政策，通过更好地为优质企业及人才落户做好各项政策支持和服务保障，更好地促进“科创飞地”建设与发展。 2020年，浙江丽水市在上海设立丽水国际科创中心，成为丽水首个在上海设立的“科创飞地”。丽水国际科创中心建有生物医药产业基金，按照“一园一基金一政策一平台”的定位，重点支持生物医药企业研发平台入驻，并引导企业在经开区建设生产基地和销售总部，形成“研发在沪，生产在丽、销售总部在丽”的沪丽协同产业培育创新模式。 从长三角区域“科创飞地”的发展特征来看，主要是市县级政府在“科创飞地”的设立与运营中发挥主导作用。从运营模式来看，长三角区域“科创飞地”的发展以“政府主导、企业主体、市场化运作、专业化运营”为主。 在孟君看来，以一定年限内导入、补充、强化飞地所属地产业链的角度来说，目前“科创飞地”在中国的运营情况实际上成功的还不多。究其原因，结合飞入地基础、优势并结合飞出地产业优势所进行的“科创飞地”产业定位工作还做得不够系统和细化；同时，飞地运营的市场化和专业化程度也有待提高。 从浙江省推进“数字飞地”建设来看，重点提出“飞入地”与“飞出地”创新三种运营管理机制： 第一种是共建共管机制。“飞地”合作双方做好政策衔接和统筹协调，为“飞地”正常运营提供相关公共服务和基础保障，“飞地”发展重点领域要符合“飞入地”的产业规划。 第二种是市场化服务与政策性扶持相结合的运营机制。支持地方政府、产业平台载体、龙头骨干企业等各类主体建设“飞地”，探索所有权与经营权相分离的经营管理模式，建立符合产业创新规律、激发创新活力的运行机制。 第三种是完善公共服务机制。“飞地”合作双方逐步探索行政许可跨区域互认，推进“飞地”企业工商税务无缝衔接、协同监管。落实“飞地”员工在医疗、教育、卫生、社保等方面享受基本公共服务。 据《中国房地产金融》了解，长三角一体化中，加速各地融入长三角战略，江苏、浙江、安徽纷纷在上海设立孵化器、创新中心、赋能中心，进一步释放上海的科创资源优势，加速上海成为“科创飞地”的策源地与创新高地，也成为地方政府实现创新发展的必选项。 本文节选自《中国房地产金融》杂志3月刊
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