|
本期为您推送的是论坛征文三等奖作品。作者：蒲毅，成都高新技术产业开发区人民法院法官助理 谦抑与主动：破产程序中法院许可债务人恢复经营的允当性判断 ——基于重大公共事件中公共利益的考量 蒲毅 [1] 引言： 按照法院主导、债权人会议决策、管理人执行的运行模式，法院在破产程序中主要起宏观指导和监督作用，实体事项一般由债权人会议进行表决，法院对表决结果确认后由管理人具体执行。抗击新冠肺炎疫情过程中多地法院在债权人会议召开前自行许可债务人恢复经营生产紧缺抗疫物资，虽取得良好社会反响，但也不乏对法院职能越位的质疑，以及恣意以公共利益替代债权人利益的担忧。重大公共事件中，法院究竟应保持谦抑，将一切问题留待债权人会议表决，还是主动考量公共利益，在不减损债权人利益的前提下及时许可甚至主动促成债务人恢复经营，值得思考。 一、 问题由来：从一件最高人民法院典型案例谈起 （一）典型案例：破产清算中债务人恢复经营抗击疫情 1.基本案情 四川西南医用设备有限公司（以下简称西南医用设备公司）是一家医用X射线机开发、生产、销售企业，拥有西南地区最大的医用设备洁净生产车间。2014年以来，受市场形势变化和集团公司整体亏损等影响，西南医用设备公司生产经营陷入困难，直接与间接负债超12亿元，公司向法院提起破产清算申请，法院受理该案后公告将于2020年7月召开第一次债权人会议（以下简称一债会）。 2020年春节前后新冠肺炎疫情爆发，全国各地防护口罩等抗疫物资供需呈现紧平衡状态，管理人向法院报告某企业准备与西南医用设备公司合作生产防护口罩。2020年2月3日，管理人向法院提交请求许可公司恢复生产经营的书面报告，法院研判后于当日即书面批复同意公司对外合作生产防护口罩，并恢复公司原医用X射线机的生产经营，累计生产防护口罩近千万只，并新洽谈医用X射线机百万余元，多家意向投资公司提出参与重整意向和投资方案。 2.案例说明 西南医用设备公司恢复经营后，有效缓解了当地抗疫物资紧缺形势，也为下一步企业可能的重整重生积累了良好的经营、资金基础，取得良好社会效果，是四川省唯一获评全国法院服务保障疫情防控期间复工复产典型案例的破产案件，之后也获评四川省法院、成都市法院涉新冠肺炎疫情典型案例，受到社会广泛关注。 （二）衍生争议：法院是否有权自行许可债务人恢复经营 在2020年抗击新冠肺炎疫情工作中，全国各地涌现出一批法院批准、协调已进入破产程序的债务人恢复生产防护口罩、消毒酒精、隔离服等抗疫物资的案例[2]，本案即是其中一例。这些案件虽取得良好社会效果，但具体办理不无争议，特别是对在第一次债权人会议（以下简称一债会）召开之前，法院是否有权自行许可债务人恢复经营，存在以下质疑： 1.破产程序中债务人恢复经营无法可依 有观点认为，《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）中仅有关于债务人继续经营的规定，而无债务人恢复经营的规定，继续经营与恢复经营并不相同，债务人恢复经营无法可依，且破产清算程序中债务人恢复经营，与破产清算中债权人尽快受偿、债务人清算注销的本来目标不符，等于变相“体外重整”，有违程序规定。 2.法院自行许可存在“越俎代庖” 进入破产程序后，涉及债务人的重大事项均应由债权人会议决定，《企业破产法》中对债务人继续经营的决定权明确由债权人会议行使，法院在一债会召开前自行许可恢复经营，职权上存在“越俎代庖”。 3.是否应予许可缺乏明确判断标准 即使法院有权在债权人会议召开前就许可债务人恢复经营，是否应予许可仍应以债权人利益为主要判断标准。在该案尚未由破产清算转入破产重整程序之前，法院应督促管理人尽快将财产变价并向债权人进行分配，以便实现债权人利益。恢复经营本身有扩大债务规模、增加共益债务的可能性，本案存在法院在重大公共事件中以公共利益架空债权人利益的嫌疑。 二、 程序分析：法院许可基于管理人申请而谦抑启动 破产须遵循法定程序，但对具体法律规定绝非僵化适用。就债务人恢复经营而言，因其实质与债务人继续经营并无不同，虽然法律并未明确规定债务人恢复经营事宜，但在确有恢复经营必要时，可参照适用《企业破产法》中关于债务人继续经营的相关规定，即在债权人会议尚未召开时，由管理人决定是否恢复经营并报法院许可。 （一）法院许可债务人恢复经营于法有据 1.破产程序中债务人停止经营之时点 企业进入破产程序后，其经营活动处于非正常状态。最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第三十三条规定：“债务人自破产宣告之日起停止生产经营活动。为债权人利益确有必要继续生产经营的，须经人民法院许可。”《企业破产法》虽未明确规定债务人应于何时停止经营，但其第二十五条第一款第（五）项规定[3]管理人在一债会召开前有权决定债务人是否继续经营，因此最早在法院指定管理人后，债务人即存在停止经营的可能性。将视野扩展到对民事法律关系的一般规定上，《民法通则》第四十条规定：“法人终止，应当依法进行清算，停止清算范围外的活动。”《民法典》第七十二条第一款规定：“清算期间法人存续，但是不得从事与清算无关的活动。”破产清算亦是清算的一种，债务人进入破产清算后当然应停止经营。而作为最典型的破产程序，在无特别规定的情况下，破产重整、和解应当参照破产清算，债务人亦应在进入破产程序后就停止经营。 从实践情况看，为确保债权范围和破产财产范围基本固定，不产生新的债权债务，特别是不因继续经营而产生《企业破产法》第四十二条第（四）项[4]规定的共益债务，导致普通债权人的受偿比例减少，管理人往往倾向于在接管债务人后即停止其经营。 2.恢复经营与继续经营本质之辨析 现行《企业破产法》中仅有“继续经营”概念而无“恢复经营”概念，从文义看，二者确实并不相同。继续经营是指债务人原本就处于经营状态，进入破产程序后仍然不停止经营。而恢复经营是指债务人在进入破产程序前原本就已停业，或因进入破产程序而依法停业，在特定情形下又重新开始经营。 继续经营与恢复经营虽在债务人停止经营的时间、继续经营或恢复经营前的状态等方面存在区别，但从行为影响，特别是从对债权人的影响而言，债务人恢复经营与继续经营并无本质区别。如上所述，即使进入破产程序之前仍处于经营状态，管理人一旦完成接管往往也倾向于停止公司经营，所谓继续经营实际是停止经营的例外情形，与恢复经营一样，债务人总归还是将在一定期限内处于经营状态，二者均可能造成破产财产范围的扩大或缩小，债务人的债权债务规模均可能因经营活动发生变化，因此恢复经营与《企业破产法》中的继续经营极为相似。破产法的立法价值在于公平清偿债权，保护债权人合法利益，而债权人利益需要通过债务人财产价值实现，因此，债务人财产保值增值成为管理人工作的重要目标，这一目标能否实现，一定程度上比债务人自身最终命运更为重要。无论是继续经营还是恢复经营，归根到底都是为实现债权人利益最大化而作出的必要努力，恢复经营可理解为是对继续经营的扩大解释。 3.恢复经营可参照适用继续经营之规定 因债务人恢复经营与继续经营并无实质区别，在既已产生债务人恢复经营这一实际问题时，应当参照适用《企业破产法》关于债务人继续经营的相关规定。具体而言，包括以下内容： 第二十五条第一款第（五）项：“管理人履行下列职责：……（五）在第一次债权人会议召开之前，决定继续或者停止债务人的营业；……” 第二十六条：“在第一次债权人会议召开之前，管理人决定继续或者停止债务人的营业或者有本法第六十九条规定行为之一的，应当经人民法院许可。” 第六十一条第一款第（五）项：“债权人会议行使下列职权：……（五）决定继续或者停止债务人的营业；……” 由上述规定可知，债务人是否继续经营一般应由债权人会议决定，但在一债会召开前，管理人亦有权根据实际情况对该问题进行决定，决定情况应报法院许可。参照上述规定，管理人在债权人会议召开可自行许可债务人恢复经营，并非职权越位，而是有法可依。 （二）法院许可系因管理人申请而被动启动 1.法院许可以管理人申请为前提 如上所述，决定债务人恢复经营的有权主体为债权人会议和管理人，二者对该项职权的行使具有互斥性，管理人行使该项职权的前置条件是债权人会议尚未召开。参照《企业破产法》第二十五条第一款第（五）项和第六十一条第一款第（五）项，以是否已召开债权人会议为界，管理人和债权人会议分别在债权人会议召开前后有权决定债务人恢复经营。但二者的决定权存在区别：债权人会议的决定权具有终局性，管理人应当按照债权人会议决定执行，一旦债权人会议对债务人是否恢复经营作出表决，管理人就应无条件地遵照执行，不需再请求法院许可；如果是管理人决定债务人恢复经营，则该决定不具有终局性，还需要报告法院请求许可，法院既可以予以准许，当然也可不予准许。 《企业破产法》之所以如此安排，是因为债务人进入破产程序后，其是否恢复经营对债权人利益最为攸关，正所谓“谁家孩子谁心疼”，无论以何种理论解释管理人之破产管理责任，其对债务人和债务人财产的关心程度，均无法与债权人相提并论，由法院在债权人会议尚未召开甚至破产债权也未核查确认前，以“许可”的方式临时行使债权人会议的最终决定权，是基于法院居中裁判的角色，也符合破产程序流程特点的现实选择。但也须注意，如已召开债权人会议，该项职能就只能由债权人会议行使，管理人不应再行使该项职能，法院也再无自行许可的空间。 2.法院许可应具备法定书面形式 《企业破产法》第二十六条仅规定管理人的决定应当经法院许可，但法院究竟应当如何许可？是口头还是书面形式？是请示、报告或其他？法律规定不够细致，导致实践中部分法院和管理人不知如何具体执行。然而稍加注意就不难发现，在最高人民法院制作的《管理人破产程序工作文书样式（试行）》中载明，管理人报请法院许可债务人继续经营的，管理人应当依据《企业破产法》第二十六条向法院提交《关于提请人民法院许可继续/停止债务人营业的报告》。与此对应，最高人民法院制作的《人民法院破产程序法律文书样式（试行）》载明，法院在收到管理人提交的关于请求法院许可债务人继续经营的申请后，如认为应当许可的，应当以书面批复形式许可。鉴于债务人恢复经营与继续经营无本质不同，且债务人恢复经营可参照适用关于债务人继续经营的相关规定，因此管理人报请法院许可债务人恢复经营亦应当遵循该“报告—批复”程序，另外需要说明的是，法院毕竟是代债权人会议临时行权，在债权人会议成立后如认为企业恢复经营状态不应当再继续的，完全可以就此形成新的决定从而停止企业经营。 三、 价值判断：重大公共事件中法院对公共利益的主动考量 《企业破产法》虽赋予法院自行许可债务人恢复经营的权利，但管理人一旦向法院提出许可申请，必然涉及到法院对债务人是否应当恢复经营进行实体判断。以往对该问题一般简单以债务人是否能够盈利、是否能够提升债权人受偿比例为唯一考量因素，出于对潜在经营风险的担忧，管理人愈发倾向停止债务人经营，而因无债权人会议背书，即使管理人提出恢复经营申请，法院也大多不予准许。这使得许多尚有重生可能但又暂不满足重整条件的债务人，只能由“濒死”直接走向“死亡”，浪费大量社会资源。笔者认为，一般情形下，法院和管理人决策首先应以债权人利益为目标，但在重大公共事件中，法院应平衡债权人利益与公共利益，在保证债权人受偿比例不因恢复经营而降低的前提下，积极协调动员管理人作出债务人恢复经营的决定。 （一）一般情况下法院应首先考量债权人利益 《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第三十三条规定：“债务人自破产宣告之日起停止生产经营活动。为债权人利益确有必要继续生产经营的，须经人民法院许可。”依此规定，债务人继续经营的充分非必要条件是“为债权人利益”。《企业破产法》中与债务人继续经营相关的第二十五条、第二十六条、第六十一条并未规定法院许可的具体标准，但在各地法院破产规范本地化成果中对该问题有所回应。如2014年上海市高级人民法院《上海法院企业破产案件管理人工作职责指引》[5]第二十四条规定：“管理人应当本着有利于提高债务人财产价值和债权清偿比例的衡量标准，审慎决定是否实施《企业破产法》第二十六条……规定的行为。”2020年4月北京破产法庭《破产案件管理人工作指引（试行）》[6]第四十条规定：“在第一次债权人会议召开之前，管理人应当根据是否有利于保持债务人的营运价值，决定继续或者停止债务人的营业。……”2020年11月重庆破产法庭与重庆破产管理人协会联合制定的《破产案件管理人工作指引（试行）》[7]虽未规定债务人继续经营的考量标准，但在第五十八条、第五十九条明确债务人继续营业的计划属于债务人财产管理方案内容，应当“以有利于提高债务人财产价值和债权清偿比例为原则”。可见债权人利益是管理人决定债务人继续经营需考量的重要因素，债务人恢复经营自然也应对此予以考量，具体可从以下几个方面进行把握。 1.恢复经营能否产生利润 破产程序的重要价值是保障债权人公平受偿，债务人恢复经营后能否产生利润，是法院决定是否许可的重要考量因素。法院和管理人的各项工作应立足于破产财产保值增值，无论出于各种考量，如经初步测算后债务人恢复经营后不仅无法产生利润，甚至可能扩大亏损，法院都不应当许可其恢复经营。如通过财务、市场分析后认为债务人恢复经营后产生利润的可能性较大，法院可根据市场具体情况在一定范围内许可恢复债务人的经营。 2.恢复经营是否有基本运营资金支持 巧妇难为无米之炊，即使债务人恢复经营后确有较大可能产生利润，但经营需要资金，在缺乏基本运营支持的情况下，对债务人恢复经营须持格外谨慎态度，无论是管理人决定和法院许可，毕竟都只是代债权人临时行权，在产生利润还仅是一种可能时，首先让债务人负上运营资金的确定债务，显然超过临时行权的权限，因此这种情况下，法院原则上不应许可。 3.原经营管理团队是否健全、是否有侵害债权人利益的情形 企业经营需通过具体的团队才能得以实现，管理人接管债务人后，既没有经营义务，更没有经营能力，从恢复经营可操作性、便利性角度出发，应优先选择由债务人原经营管理团队具体负责经营管理，因此如果债务人原经营管理团队已不健全，恢复经营后不具备经营能力，债务人继续亏损的可能性更大，此时法院一般不应许可。此外，如果债务人曾有欺诈、恶意减少债务人财产或其他显著不利于债权人的行为，一般也不应许可其恢复经营。 （二）重大公共事件中法院应兼顾公共利益 1.局限于债权人短期利益将使恢复经营制度悬空 债务人恢复经营后也会受到市场规律影响，只要经营就必然存在风险，即使是债权人会议自己决定债务人恢复经营，也存在经营亏损减损破产财产价值、降低债权清偿比例的可能性。如果仅仅以债权人短期受偿比例作为法院是否许可债务人恢复经营的唯一标准，难免对管理人过分苛求，管理人在债权人会议召开前必然缺乏申请债务人恢复经营的动力，同时也将使本应居中裁量的法院陷入为债务人经营结果背书的尴尬境地，最终可能导致管理人怠于申请，法院怠于许可，债务人恢复经营制度悬空，有而不用。 2.法律并未排斥对债权人利益以外其他因素的考量 从《企业破产法》及相关司法解释看，法律并未对法院是否许可债务人恢复经营时的具体考量因素予以明示，因此不能从既有法律中解读出债权人利益是法院许可债务人恢复经营时的唯一考量因素。而在上文提到的《关于提请人民法院许可继续/停止债务人营业的报告》这一文书模板中，对于管理人报请法院许可债务人继续经营的理由，该文书模板中表述为“将有利于广大债权人、职工和相关各方的利益”，这里除债权人利益外，还出现“职工和相关各方的利益”，即表明债权人利益绝非法院许可债务人恢复经营的唯一考量因素。 那么是否能够解读出法院应对公共利益予以考量？尽管职工本身也是债权人，但《企业破产法》中对职工债权的发现方式（不需申报）、受偿顺位（优先受偿）等均与其他一般债权人不同，对职工债权的特殊保护主要是考虑到劳动报酬与一般债权所不同的民生性，而民生本身也是一种公共利益。对“相关各方的利益”更应作扩大解释，作为居于各方利益之首的公共利益，自应被涵摄入“相关各方的利益”之内，成为法院是否许可债务人恢复经营的考量因素。 3.债权人利益与公共利益并非必然冲突 在重大公共事件中，对公共利益的考量尤为重要，短期内甚至可能存在债权人利益与公共利益的暂时“冲突”，即短期内债务人负债规模扩大，债权人当下静态受偿比例降低。然而债权人利益和公共利益并非必然冲突，破产程序强调保护债权人利益，是指保护债权人群体利益，而非某一单个债权人利益，此外债权人利益是否仅狭义理解为债权受偿也值得讨论，在重大公共事件中，对公共利益的保障在宏观层面必然也有利于债权人，因此破产程序中的债权人利益本身即具有公共性和综合性，法院和管理人不应作“二选一”简单处理，应在二者之间进行平衡，在保证债权人受偿比例不降低的前提下，充分兼顾公共利益。债权人利益并非静态概念，而应动态评价，即使仅从受偿角度而言，债权人基于债务人进入破产程序时的财产规模公平受偿也仅仅是最低要求，如有可能，应当扩大破产财产规模，提高债权人受偿比例。因此，如果因公共利益而需债务人恢复经营，且恢复经营后亏损的可能性较低，法院就应在管理人申请后及时许可债务人恢复经营，如果还有盈利可能性，法院就可以考虑主动与管理人沟通协调，在尊重管理人依法履职的基础上，积极动员管理人作出债务人恢复经营的决定，并履行相应许可程序。 新冠肺炎疫情期间，受市场需求剧增和企业停工停产影响，各地防疫物资紧缺。一些债务人在进入破产程序之前本身就是防护物资的生产企业（如医用酒精、防护口罩、防护服等），生产设备、车间厂房等复工复产基础条件完备，此时法院及时许可其恢复经营对全社会抗击疫情具有极大价值和重要意义。尽管疫情期间人工、原材料、运输等成本均有上涨，但属地政府经测算后对防疫物资一般以较高价格统一收购调配，确保生产企业有利可图，为债务人创造宝贵现金流，扩大债务人财产范围，提升债权人受偿比例，甚至争取到重整重生的机会，从长远来看亦符合破产法保护债权人利益的目的。而恢复经营的范围也不应局限于债务人原经营范围，可结合公共利益需求和债务人自身条件适当拓展，如上述典型案例中，法院除许可西南医用设备公司恢复生产医用X射线机外，同时许可其合作生产原经营范围之外的防护口罩。 （三）债务人恢复经营后的具体管理方式 根据《企业破产法》规定，债务人进入破产程序后，管理人将全面接管债务人，行使包括决定债务人的内部管理事务、日常开支等在内的企业管理权利，仅在破产重整下有条件地允许债务人自行管理。显然，一旦管理人接管债务人，企业原有的股东会、董事会等管理机构将不再拥有经营权。但管理人毕竟不是专业经营人才，恢复经营涉及资金、技术、市场等诸多问题，管理人不论是经营能力还是时间精力，都难以胜任。《最高人民法院关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（二）》对债务人继续营业的管理要求为“在保障债权人利益的基础上，选择适当的经营管理模式”。参考该司法解释，结合恢复经营可操作性、便利性，对“适当的经营管理模式”可作以下理解： 1.优先由债务人在管理人监督下自行管理 《企业破产法》第八十九条规定：“重整计划由债务人负责执行。人民法院裁定批准重整计划后，已接管财产和营业事务的管理人应当向债务人移交财产和营业事务。”第九十条规定：“自人民法院裁定批准重整计划之日起，在重整计划规定的监督期内，由管理人监督重整计划的执行。”重整计划与债务人恢复经营均属对债务人财产的处分，均是通过债权人经营来保护债权人利益，均需法院以裁定批准或批复许可形式予以确认，债务人既然可以负责执行重整计划，自然也可以在恢复经营后自行管理。此外，考虑到债务人及其原管理团队对自身生产经营、行业发展、市场风险等情况最为了解，因此在管理模式的选择上，应当优先由债务人在管理人监督下自行管理，债务人应向管理人报告恢复经营过程中各项情况特别是财务情况，管理人可通过开立联名账户形式，对债务人较大金额支出进行监督控制，管理人应当及时发现并纠正债务人自行管理过程中的违法或者不当行为。 2.亦可由管理人聘请原经营管理团队直接管理 由债务人自行管理仅限于债务人诚实信用，原管理团队勤勉尽责的情形，如债务人的股东、实际控制人、高管在企业经营过程存在抽逃资金、转移财产等损害债权人利益的行为，或因上述行为直接或间接导致债务人进入破产程序，此时再由债务人自行管理就背离了恢复债务人经营的本来目的，管理人可参照《企业破产法》第七十四条关于由管理人负责管理破产重整企业财产和营业事务的相关规定，聘任债务人的财务人员、技术人员、销售人员等原经营管理人员负责恢复经营后的具体事务。 四、 结语 破产程序是对资不抵债企业的债权债务进行全面清理，使企业归于注销终结或经过重组调整后继续存续的司法程序，其并非为某一单个债权人利益，而是为债权人集体利益，且兼具加速市场优胜劣汰，充分调配市场资源的功能，天生具有社会属性。在重大公共事件中，法院以公共利益为重要考量，在债权人会议召开前依程序自行许可债务人恢复经营，不仅理由充分，也具有极为必要的意义，有利于债权人利益更高水平的实现，也有利于破产程序发挥其重要社会功能。 |
|
|
