【原】申遗增加预审程序，中国如何应对？

《自然与文化遗产研究》杂志2022年第2期为去年在福州举行的第44届世界遗产大会观察报告专题，其中浅议2021年版《实施〈世界遗产公约〉操作指南》修订一文中，介绍了最新版《操作指南》在现有申遗程序中增加预审评估（preliminary assessment）。根据此内容，本文提出一点针对预审程序的应对。错误及不成熟之处，请多指正。

增加预审评估的愿景在于：提高世界遗产申报评估机制的经济性和效率（确定潜在申报项目的可行性，避免在不可能成功的项目上投入太多资源，省时省钱）；加强缔约国和咨询机构ICOMOS（国际古迹遗址理事会）及IUCN（世界自然保护联盟）之间的交流对话；推动申报项目质量的提升。

通过预审评估能否快速甄别劣质申报项目，要在将来的实践中验证，非本文讨论重点。

原有世界遗产申报评估程序，包括如下5个重要环节：

① 列入预备名单；

② 缔约国准备并提交申报文件；

③ 世界遗产委员会秘书处（世界遗产中心，WHC）进行文件完整性审查；

④ 咨询机构评估，包括书面评估、现场考察和专家组会议审议等环节；

⑤ 世界遗产大会上由世界遗产委员会审议，形成决议，最终决定是否列入《世界遗产名录》

更新后的申报程序同样开始于申报项目列入预备名单，而后每个正式申报项目都须经过预审评估和正式申报评估“两阶段”才能成功列入，见下图。

“两阶段”申报程序的实施计划

注：如果2月1日恰好是周末，则申报材料必须提前至该周周五格林尼治时间17点前递交至WHC

加入预审评估后“最短”的申报程序周期（不包括预备名录）从以前的约1年半增加至约3年9个月。时间拉长后，虽然有助于加强申报国与咨询机构之间的对话，但客观上交流对话也会增加时间与资金方面的投入。

增加预审评估后，具体时间流程如下：

第1年9月15日前 提交预审评估申报文件；

第1年10月15日前 世界遗产中心告知预审评估申报文件的完整性；

第1年10月到第2年9月，咨询机构书面评估，期间可能要求补充材料；

第2年10月1日前 咨询机构反馈预审评估意见（预审评估和正式申报之间需要间隔12个月以上）；

第3年9月30日前 提交正式申报格式审查文本；

第4年2月1日前 提交正式申报文本（以下评估流程未变化）；

第5年夏 接受世界遗产委员会审议。

预审程序从今年开始试行，过渡阶段为2022—2027年，期间各国可自愿进行预审程序而非必须。从2027年开始，预审程序将成为必须流程，2027年2月1日后提交的正式申报项目则必须先经过预审程序。

预审评估的对象仅针对已列入预备名单一年以上的项目。预审评估文本需要包括：①遗产认定；②遗产描述；③遗产价值；④完整性；⑤真实性（仅针对文化遗产项目）；⑥比较研究框架；⑦保护和管理；⑧负责官方机构的联系信息等内容。预审评估申请可随时撤回。

承担预审评估的咨询机构仍为ICOMOS（主要负责文化遗产）和IUCN（主要负责自然遗产）。预审评估将以书面评估形式展开，不会开展现场考察，评估重点关注遗产地潜在的突出普遍价值（OUV）、真实性与完整性。

预审评估结果主要针对申报项目是否具有潜在OUV，并对申报准备工作予以建议。其结果暂时不予公开，仅告知申报国，由申报国最终确定遗产地是否进行正式申报。如果该项目进入正式申报程序，预评估结果将作为正式申报文件的附件，供咨询机构和世界遗产委员会参考。预审评估结果5年有效，如果项目在得到结果后第五年的2月1日前没有正式申报，则需重新预审。

申报名额限制和优先性原则同样适用于预审评估。每个缔约国每年仅能提交1个预审项目，跨国预审项目占用其中一国名额，世界遗产中心每年接受35项预审，超过35项将以《操作指南》中规定的优先性原则进行项目筛选。

上面的说明可能有点饶，试着举例说明。

假设我国今年9月15日前提交“辽代木构建筑”预审评估申报文件至世界遗产中心；今年10月15日前WHC会告知相关文件是否完整，如完整，咨询机构ICOMOS将进行书面评估，2023年10月1日前，ICOMOS将反馈评估意见（辽构是否具有潜在OUV），这个结果暂不公开发布，只会告知中国。我国可以在2024年2月1日之后至2028年2月1日四年内的任意一年选择正式申报，即占用26/27/28/29其中某一年世界遗产大会上的一个名额。因为预审评估和正式申报之间需要间隔12个月以上，所以2024年2月1日前不能申报，最快就是2025年1月31日（因2025年2月1日为周六，所以截止日期提前至1月31日周五）前正式申报，2026年的世界遗产大会上申遗成功。而预审的评估结果有效期只有5年，辽构最晚必须在2028年2月1日前正式申报，2029年世界遗产大会上审议。一旦错过5年有效期，申报就需要重新走预审，流程按照上面的重复一遍。

即使咨询机构的预审评估意见认为辽构不具备潜在OUV，理论上，我国还是可以选择正式申报辽构。如果辽构进入正式申报程序，此前ICOMOS预评估结果将作为正式申报文件的附件公开发布以供各方参考。

新规则将从2027年2月1日后强制执行。即：

2022-2025年 每年世界遗产大会上审议的项目按照现有流程，不需要预审

2026-2028年过渡期，每年世界遗产大会上审议的项目可以走预审，也可以按照现有流程

2029年及之后 世界遗产大会上审议的新项目都要先走预审评估

预审要到7年后的2029年大会上才开始强制要求，看似遥远，但如果按照时间节点倒推，我们最晚必须在2025年9月15日前提交第一个项目预审，离现在其实只有3年多的时间了。我的观点是无论是从国家层面还是地方层面，都应该尽快启动提交预审项目的相关工作。

设立过渡期应该是为了让各国适应和熟悉获悉咨询机构规则。对于各国而言，早一年提交预审项目，就可以早一年了解世界遗产中心对预审项目文本完整性的具体要求，且早一年通过与ICOMOS/IUCN的对话获悉咨询机构书面评估的工作机制，这对于积累申遗经验是有好处的。另一方面，提前布局，有助于减少试错的成本。假设我国2025年才开始第一次提交预审项目，该项目一旦在预审中被咨询机构认定不具备潜在OUV，可能会陷入较被动的局面。放弃申报，就提前浪费了2029年大会上审议的那个名额；坚持申报，又不得不考虑咨询机构的预审结果可能会对世界遗产委员会的不利影响。而如果我国从今年起就开始每年提交一个预审项目，到2025年，就积攒到了4个预审项目。这相当于一个小蓄水池，哪怕以后有项目在预审中被否定，我们也可以有进有退，就算选择不继续申报该项目也可以申报水池中的其他项目。这样多出的几次试错机会，对于申遗名额十分珍贵的当下而言，很有帮助。

申遗项目的地方部门也应该把眼光放得更长远一些，而不是都盯着眼前。申遗名额紧张，2021至2023年的项目[分别为巴丹吉林沙漠、景迈山普洱古茶林文化景观、中国黄（渤）海候鸟栖息地（第二期）]已经早早确定，2024（北京中轴线）、2026（景德镇御窑厂遗址）、2027年（海南热带雨林和黎族传统聚落）的申遗名额也都有强有力的候选。既然三五年内较难突围，不如争取通过先走预审流程，把申遗成功的目标时间定在2029年或者之后，另辟蹊径也许有更好的效果。如果真能优先进入预审的小水池，也在某种程度上抢占了申遗先机。预审评估结果5年有效，请求上级部门在失效前正式提交申报，是地方十分合理和有力的诉求。