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行政处罚追责期限，在过去也称为行政处罚时效，是指对违反行政管理秩序的当事人，予以行政处罚的最长期限。超过该追责期限，不再给予行政处罚。新修订的《中华人民共和国行政处罚法》第三十六对行政处罚追责期限进行补充完善，该条第二款承接了此前第二十九条第二款的规定，该款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。” 对于如何理解“违法行为有连续或者继续状态”该款内容，历史上不同的行政监管部门也分别出台过一些答复，在行政执法实务也中存在一定争议。随着行政法律体系的完善，部分答复和规定也已经废止，这些在理解相应问题时，认识也逐渐统一。 理解行政处罚中“违法行为有连续或者继续状态”应当首先明确正对违法行为采取的行政管理行为是否属于“行政处罚”，再判断违法行为是否处于连续状态或者继续状态，如果连续状态或者继续状态未终了，从行为终了之日起算。 关于如何认定是否属于行政处罚问题，比较典型的例子是劳动监察执法中关于欠缴社保费追缴是否受两年期限限制问题。关于社保费用追缴在理论上通说一直认为不属于行政处罚，但在实践层面曾存在一定争议。自人力资源社会保障部通过（人社建字〔2017〕105号）答复明确追缴欠费不受两年限制后，从侧面也肯定了欠缴保险费追缴不属于行政处罚这一观点。再比如工商行政管理领域，根据全国人大常委会法制工作委员会（法工委复〔2017〕2号）答复，撤销企业登记复不属于行政处罚，自然不能按照行政处罚追责期限处理。即便撤销申请人申请的时间自变更登记已满两年，登记机关也应当予以受理。 在明确属于行政处罚之后，关于如何确定违法行为连续或继续状态问题，国务院法制办公室作出的（国法函［2005］442号）复函中明确：“《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。” 例如，城市管理中的占道经营行为，如果违法行为人每天白天经营期间占道经营晚上“收摊”并不意味着其行为发生了终断，假设其此番占道经营行为持续了三年，并不意味其第一年的占道经营的违法行为就过了处罚时效。 同时，根据目前目前尚未废止的一些答复，对于一些违法行为起算时间也有一些明确的规定。例如：对于环境执法领域，建设项目“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算；土地执法领域，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待；版权执法领域，剽窃者剽窃他人作品如果作者投诉时，剽窃物还在出版发行，或者在两年内还在出版发行，著作权行政管理机关就可以进行处罚。 附：现行有效的关于“违法行为连续或继续状态”认定的答复 ： 国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函（国法函［2005］442号） 湖北省人民政府法制办公室： 你办《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》（鄂法制文［2005］8号）收悉。经研究并商全国人大常委会法工委行政法室，现函复如下： 《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。 2005年10月26日 人力资源社会保障部对十二届全国人大五次会议第5063号建议的答复（人社建字〔2017〕105号）
您提出的关于养老保险追诉期和自主选择参保地的建议收悉，现答复如下：
一、关于追缴时限问题。《劳动保障监察条例》第二十条规定为劳动保障行政执法时效规定，系依据行政处罚法第二十九条规定制定。同时，该条按照行政处罚法第二十九条的规定分为两款，在执法实践中不能仅依照第一款的两年时效规定，还需综合第二款规定，即“前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”判断违法行为是否存在连续或者继续状态以确定劳动保障监察执法时效。但《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险稽核办法》（劳动保障部令第16号）均未对清缴企业欠费问题设置追诉期。因此，地方劳动保障监察执法实践中，对用人单位未及时、足额为劳动者办理社会保险，缴纳社会保险费的违法行为，一般按照《劳动保障监察条例》第二十条规定进行追缴和处罚，而地方经办机构追缴历史欠费并未限定追诉期。我们认为，企业欠缴社会保险费侵害参保人员权益，直接削弱基金支撑能力，加重了中央和地方财政负担，影响社会稳定。为此，我们高度重视欠缴清理工作，采取多种措施指导地方做好相关工作，促进基金应收尽收。为维护参保人员社会保险权益，强化征缴清欠工作，经办机构接到超过《劳动保障监察条例》第20条第一款2年的追诉期投诉后，一般也按程序进行受理。对能够提供佐证材料的，尽量满足参保者诉求，予以解决，以减少企业职工临近退休时要求企业足额补缴欠费的问题发生。……
环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见（环政法函[2018]31号） 二、关于“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限
（一）相关法律规定
行政处罚法第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”
（二）追溯期限的起算时间
根据上述法律规定，“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。因此，“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚。 最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复（[1997]法行字第26号）
国土资源部：
你部（原国家土地管理局）［1997］国土［法］字第135号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》收悉。经研究并征求全国人大法工委的意见，答复如下：
对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。
一九九八年五月四日 国家版权局版权管理司关于行政处罚时效的答复
（权司[1999]76号）
××省版权局：
你局关于咨询行政处罚时效的函已收悉，经研究，答复如下：
《行政处罚法》第二十九条规定：'违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。'《著作权行政处罚实施办法》第十一条规定：'著作权行政管理部门对违法行为予以行政处罚的时效为两年，该时效从违法行为终了之日起计算。'
根据以上两条的规定，我们认为：
一、行政处罚时效与民事诉讼时效不同。上述两条主要规定了行政处罚的追责时效，它是行政机关追究违法行为当事人的行政法律责任的法定有效时间，违法行为已经超过追责时效期限的，不再追究行政法律责任。也就是说，超过行政处罚时效，行政机关就丧失了行政处罚权。虽然行政处罚时效和民法通则规定的民事诉讼时效都是两年，但行政处罚时效是以违法行为的发生和终了时起计算，而不是象民事诉讼时效那样，以当事人'知道或者应当知道权利被侵害时起计算'。有些违法行为，当事人知道时已经超过了两年，这时，行政机关就不能进行行政处罚，但这并不影响其民事权利的行使，当事人可以继续提出民事诉讼。 二、对于剽窃行为的终了，我们理解：剽窃行为发生之日，并不是其停止之时，剽窃者剽窃他人作品的目的是为了出版发行，剽窃物的出版发行应视为剽窃行为的继续，只要剽窃物还在出版发行，其违法行为就没有终了，只有当剽窃物停止了出版发行，才视为剽窃行为的终了。因此，剽窃行为应当适用行政处罚法第二十九条第二款的规定。
就本案，我们认为，如果作者所称的剽窃物于1993年出版，1997年以前已经停止了出版和发行，作者于1999年才来投诉，从停止出版发行到作者投诉，已经超过了两年的时效，著作权行政管理机关就不应当再做行政处罚。如果作者投诉时，剽窃物还在出版发行，或者在两年内还在出版发行，著作权行政管理机关就可以进行处罚。
以上意见，仅供参考。
国家版权局版权管理司
一九九九年十二月二十一日
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