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十一、行政赔偿 1.合法权益受到行政机关侵害是赔偿的前提 案号：（2018）最高法行赔申186号 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国 家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，国家赔偿的前提条件是，公民、法人或者其他组织的合法权益受到国家公权力的侵害。没有合法权益受到损害，或者损害并非国家公权力行为造成的，均不符合国家赔偿的法定条件。 案号：（2019）最高法行赔申315号 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被诉行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。行政赔偿是在公民、法人和其他组织的合法权益遭受违法行政行为侵害的情形下，行政机关对受害人合法权益损失进行的赔偿；行政行为违法，但未给当事人合法权益造成损害的，不予行政赔偿。 2.笼统要求赔偿属于诉讼请求不明确 案号：（2019）最高法行赔申315号 应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第二款、第三款规定，当事人单独或一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的损失内容和赔偿数额。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。因此，当事人不能笼统地请求予以行政赔偿，否则属于诉讼请求不明确，赔偿请求缺乏相应的事实根据。本案中，黄某章、郭某豪单独提起行政赔偿诉讼，并未明确具体的损失内容和赔偿数额，属于诉讼请求不明确的情形，一审法院应当向当事人释明，要求其列明具体损失内容、提出具体的赔偿数额。至于将来人民法院支持的数额，确需通过司法评估程序确定的，由人民法院自主决定，而不是由当事人在起诉时主张在诉讼中通过司法评估程序确定其赔偿请求的数额。一审未予释明不妥，本院予以指正。 3.单独提起赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提 案号：（2018）最高法行申6647号 《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。第二十一条第五项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：赔偿义务机关已先行处理，或超过法定期限不予处理。据此，单独提起行政赔偿诉讼的，起诉人必须先向赔偿义务机关提出行政赔偿申请，经赔偿义务机关先行处理，或者法定期限届满赔偿义务机关不予处理，起诉人方可依法向人民法院单独提起行政赔偿诉讼。未经赔偿义务机关先行处理，赔偿请求人直接向人民法院提起行政赔偿诉讼的，不符合法定起诉条件。 4.赔偿案件中的举证责任转移 案号：（2016）最高法行申791号 根据《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正）第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，花山区政府组织拆除申请人的房屋时，未依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单并交申请人签字确认，致使申请人无法对物品受损情况举证，故该损失是否存在、具体损失情况等，依法应由被申请人花山区政府承担举证责任。在花山区政府未能充分举证的情况下，二审法院参照合理的市场价，按照“就高不就低”的原则，对申请人的合理的室内物品赔偿请求予以支持，已经充分保障了申请人的权利。 案号：（2017）最高法行再68号 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。行政机关在强制拆除过程中，本应依法对相关物品进行清点，登记造册，妥善保管。但由于行政机关未进行登记造册，野蛮违法强制拆除，造成被征收人对相关物品损失的具体数额无法举证的，人民法院应当根据案件的实际情况，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，结合原告的诉讼请求，合理酌定被征收人的实际损失，判决予以赔偿。 案号：（2018）最高法行赔申186号 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。本案中，银海区政府在实施强制拆除过程中，并未依法对再审申请人被拆除的虾塘及附属设施内的养殖物和相关物品损失进行清点、登记、保全，造成目前无法对再审申请人被拆除的虾塘及附属设施内的合法财产损失准确认定，银海区政府应承担举证不能的后果。 案号：（2019）最高法行申4006号 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。江南区城市执法局野蛮强拆，未对屋内物品进行清点造册、妥善保管，确实依法应当承担举证不能的法律责任。但是，行政赔偿涉及国家利益、公共利益，在原、被告均不能举证证明具体损害事实的情况下，人民法院应当依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，全面、客观和公正地分析、判断、采信证据，准确认定损害事实，而不是简单按照原告的主张认定损害事实。 5.无论是原告承担还是被告承担举证责任，都不意味着另一方可以免除相应的举证责任 案号：（2018）最高法行申5388、5389号 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款明确规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”根据上述规定，在赔偿、补偿案件中，通常情况下应当由原告对损害承担举证责任，但因被告的原因导致无法举证时，举证责任发生转移，由被告承担举证责任。但无论是原告承担举证责任还是被告承担举证责任，都不意味着另一方可以免除相应的举证责任。 6.赔偿方式选择 案号：（2015）行提字第25号 （一）关于赔偿方式问题。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，返还财产是国家赔偿首选的赔偿方式，既符合赔偿请求人的要求也更为方便快捷；但其适用条件是原物未被处分或发生毁损灭失，若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时，则应支付相应的赔偿金。 7.国家赔偿的范围 案号：（2018）最高法行赔申317号 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。所谓“直接损失”是指行政行为造成的实际损失，包括当事人因违法行政行为造成的直接财产损失和其他必得利益。 8.赔偿计算基准时 案号：（2015）行提字第25号 （二）关于赔偿标准问题 就本案而言，赔偿标准的核心即土地估价时点如何确定。首先，在国家赔偿法对本案的情形仅规定了赔偿直接损失的原则、未明确具体赔偿标准的情况下，可以通过类比国家赔偿法最相近似的具体规定，来分析立法精神、衡平赔偿标准。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第五项规定：“财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金”。该规定亦适用于行政赔偿，且适用的情形均为侵权机关占用本属受害人所有的财产被确认违法，4因涉案财产被转移给他人致无法返还。二者的区别仅是他人取得涉案财产的方式不同，而他人取得涉案财产的方式并不会对受害人直接损失的大小产生影响，故二者具有高度的可类比性。拍卖或者变卖所得的价款即涉案财产转移给他人时的市场价值，类比到本案应为涉案土地被划拨给他人时的市场价值，即2010年10月20日涉案土地的市场价值。其次，《中华人民共和国侵权责任法》第十九条规定：“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”本案中，涉案土地被收回后一直闲置，在因公共利益需要被划拨用于文昌火箭发射场设备运载码头建设前仍然存在返还可能，惠普森公司依法仍可恢复原土地使用权。直至2010年10月20日涉案土地因公共利益需要划拨给文昌港湾港务有限公司，惠普森公司的涉案土地使用权才最终丧失、确已无法返还。故本案中“损失发生时”应认定为2010年10月20日涉案土地使用权被划拨给文昌港湾港务有限公司之时。文昌市政府以2004年8月16日为“损失发生时”作为土地估价时点的主张，本院不予支持。退一步讲，惠普森公司的涉案土地使用权若未被无偿收回，则将因建设文昌火箭发射场设备运载码头这一公共利益的需要，被依法征收。惠普森公司享有的土地权益从而转化为相应的补偿请求权，补偿标准应为涉案土地被征收时的市场价格。鉴于涉案土地事实上未被征收，其被划拨时的市场价格与被征收时的市场价格最为接近，故本案应以涉案土地2010年10月20日的市场价格作为赔偿金基数。涉案土地被划拨后，其价值的提升或贬损显然已与惠普森公司无关，亦不属于惠普森公司的直接损失，故惠普森公司关于应当按生效判决作出时的评估价支付赔偿金的请求，本院不予支持。 9.必要的租金属于赔偿范围 案号：（2015）行监字第634号 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条第一款第五项规定：“根据日常生活经验法则推定的事实”“法庭可以直接认定”。也就是说，依据生活常理能够推定的事实，无需当事人举证证明。本案中，尽管被申请人未举证证明房屋被强拆后实际支付了房租，但是，在居住房屋被强制拆除的情况下，被申请人必须要另找生活居住的地方。无论是租住他人房屋，或者另行购房居住，还是投亲靠友借住他人家中，在获得赔偿之前，被申请人因失去原有住房另行安排住处的损失都是实际存在的。即便是投亲靠友，未实际支出房租，客观上房租损失也是依然存在的，只是亲朋好友免除了被申请人的房租损失而已。而在法律上，并不能因为亲朋好友的馈赠而免除侵权人的赔偿责任。因此，根据经验法则可以推定：在房屋被强制拆除的情况下，被申请人的房租损失是必然存在的。据此，二审判决在被申请人未出具实际支付租金证据的情况下，认定租金损失存在，符合行政诉讼事实认定的基本规则。房租损失的具体金额认定应当科学合理，以保障被征收人的基本居住条件为原则。 10.利息属于赔偿范围 案号：（2015）行提字第25号 （三）关于文昌市政府应否承担利息的问题 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定，赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务。第九条第一款规定，赔偿义务机关违法造成财产损害的，应当给予赔偿。据此，文昌市政府作为赔偿义务机关有及时支付赔偿金的法定义务。本案中，文昌市政府在收地行为被人民法院生效判决确认违法后，理应及时履行赔偿义务，但其在收到惠普森公司的赔偿申请后，仍未在法定期限内作出答复。此外，依据公平原则，加害人理应及时支付违法损害赔偿金，以使赔偿金的孳息尽早归于受害人，尽可能减少受害人的损失。若违法损害赔偿金不计付利息，则会使受害人的直接损失无法得到全部赔偿，甚至可能促使加害人拖延履行赔偿义务。故本院认为，未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于直接损失的范围，应予赔偿。 案号：（2017）最高法行再5号 对于利息的计算标准，在目前法律并未作出明确规定的情况下，可以通过类比国家赔偿法最相近似的具体规定，来衡平赔偿标准。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第七项“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息”的规定，违法损害赔偿金应当计付银行同期存款利息。参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条第一款规定，国家赔偿法第三十六条第七项规定的银行同期存款利息，以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。 案号：（2017）最高法行申103号 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第二款规定，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。上述两项规定不存在冲突。行政机关违法扣缴土地闲置费的，单纯判决行政机关返还土地闲置费，并不足以弥补当事人的损失，违法扣缴土地闲置费期间造成当事人该笔款项的银行同期存款利息损失，也属于直接损失的范围，应当一并予以行政赔偿。 11.赔偿数额不低于依法征收可能获得的补偿数额 案号：（2018）最高法行赔再4号 人民法院在审理行政赔偿案件时，确定赔偿数额时要坚持全面赔偿和公平合理的理念，既要体现对行政机关违法拆除行为的惩戒，也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。在房屋征收强制拆除的行政赔偿案件中，依照现行法律规定确定行政赔偿项目和数额时应当秉持的基本原则是，赔偿数额至少应不低于赔偿请求人依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益，不能让赔偿请求人获得的赔偿数额低于依法征收可能获得的补偿数额，以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的关爱与体恤，最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用。此时，对《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条中关于赔偿损失范围之“直接损失”的理解，不仅包括赔偿请求人因违法拆除行为造成的直接财产损失，还应包括其作为被征收人所可能享有的全部房屋征收安置补偿权益，如产权调换安置房、过渡费、搬家费、奖励费以及对动产造成的直接损失等，如此才符合国家赔偿法的立法精神。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）应征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第二十二条规定，因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费。涉及国有土地上的房屋补偿，按照上述规定，依法应当给予被征收人搬迁、临时安置的补偿。如前所述，在房屋征收强制拆除的赔偿案件中，计算“直接损失”时应当包括当事人因违法强拆行为造成的直接财产损失和其他必得利益。当事人在正常的征收补偿程序中依据安置补偿方案应得的利益，均应认定为其所受到的直接损失，应予赔偿。 案号：（2017）最高法行申8578号 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。第三十六条第四项、第八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成损害的，原则上应当按照直接损失给予赔偿。在土地、房屋征收过程中，对因违法强制拆除造成被征收人房屋等相关财产损失的，参照土地征收补偿标准予以行政赔偿，确保被征收人因违法强制拆除行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿。 12.房屋损失应当直接判赔，无需当事人再通过补偿程序解决 案号：（2017）最高法行再97号 具体到赔偿的数额，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，在行政机关违法强制拆除当事人房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，人民法院可以根据原告提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照征收补偿方案确定的征收补偿标准，全面、充分地考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他人身、财产损失一并予以行政赔偿，法院在判令赔偿时的标准至少不应低于补偿标准。行政案件审理应当以实质性化解纠纷为宗旨，及时解决行政争议，在当事人已经提出明确的赔偿请求的情况下，无需将房屋损失视为另一法律关系，判决当事人另行通过征收补偿程序解决。人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正地解决问题，避免行政机关在行政行为被确认违法后对补偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的补偿，最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济，增加当事人的诉累。 13.赔偿诉讼不能附带审查 案号：（2016）最高法行赔申278号 根据《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正）第五十三条及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查，而本案是行政赔偿案件，人民法院只能就行政赔偿争议进行审理与裁判。 十二、再审审查 1.超期立案，未影响公正审判，不构成再审的事由 案号：（2016）最高法行申275号 至于王某宏提出一审法院超期立案的问题，再审期间王某宏未向本院提交相关证据予以佐证。况且，即使存在超期立案的瑕疵问题，亦不影响本案的最终审查结果。 2.超审限一般不构成再审的事由 案号：（2018）最高法行申5665号 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第五项规定，违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的，人民法院应当再审。本院认为，超过法定审限作出裁判，确属违反法定诉讼程序的行为，应予指正。但是，违反法定诉讼程序，必须达到可能影响公正审判的程度，才构成再审的法定事由。 3.以新证据申请再审的标准 案号：（2016）最高法行申37号 《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正）第九十一条第二项规定：“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”，人民法院应当再审。以“新证据”为由申请再审，只有在“新证据”足以推翻生效判决、裁定的情况下，才可以进入再审程序；如果再审申请人提供的“新证据”与生效判决、裁定没有关联性，或者不能否定原生效判决、裁定的合法性，则不应再审。 4.申请再审不影响原判决、裁定的执行 案号：（2018）最高法行申8782号 《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。”第九十四条规定：“当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。”由此可见，履行生效法律文书是诉讼当事人必须接受的法律义务，法律文书一旦生效，对各方当事人即产生法律拘束力，即使对法律文书有异议，也必须先履行，再通过法律程序通过申请再审等方式寻求救济。 ---来源于《最高人民法院第一巡回法庭行政案件裁判精要》 |
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