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摘要紧急行政权的特殊性带来权力设限难题，而常态下的权力制约机制又不完全适配于紧急状态，应当对相关原则规则进行适应性调整或者有区别适用，为紧急行政权设定必要且合理的限度，使其既能足以有效应对危机，又能够尽可能少地限制公民的权利。一是适应性调整合法原则，规范紧急行政权的职权配置；二是确立权利底线保障原则，明确紧急行政权的外部边界；三是宽松适用比例原则，约束紧急行政权合理行使；四是严守必要程序原则，规制紧急行政权的运行全程。 引言紧急行政权是国家应对紧急状态的重要法律手段。紧急状态之下，为快速有效应对危机、恢复秩序、保障公民权利，赋予国家机关紧急权力是现代法治国家通行的做法。由于行政权的比较优势及特有运行机制，“行政主导模式”在应对紧急状态过程中越来越受到各国的青睐。然而，紧急行政权就像双刃剑，一方面，政府能依此高度集中的权力，尽速应对危机，挽救国家和人民于危难之中；但另一方面，其又有权力局限，存在滥用、怠用等潜在危险，如果没有把握好行使的分寸，反而会侵犯公民权利，将国家和人民推向新的灾难。因此，紧急行政权应当受到法律的规制。然而，紧急行政权关涉国家安全、公共秩序、私人权利等多重价值面向，使得其配置与行使颇有难度。 对紧急行政权的规制问题，学者们贡献了诸多智慧，在研究紧急行政权的起源、概念、正当性、功能价值、结构要素等理论基础之上，提出了以宪法条款制约、以法律原则制约、以公民权利制约、全程制约、融贯论视角制约等多种制约方式、途径、思路与理论。学者们的研究都在不同角度印证：应将紧急行政权控制在一定限度之内。那么，这一限度（界限）究竟是什么？应当如何设定？这是紧急状态法治体系建构的核心和关键问题。 紧急状态作为一项宪法制度，在世界范围被广泛采纳。我国于2004年将紧急状态写入《宪法》，规定了紧急状态的决定与宣告主体，但是，至今我国尚未出台“紧急状态法”，包括宪法在内的法律规范体系也没有对紧急状态的核心制度“紧急行政权”的明确规定。目前，我国在理论与制度层面，对紧急状态、紧急行政权的界定与使用仍然存在多种观点，有部分学者将应对突发事件的应急状态纳入了广义上的紧急状态理论讨论。本文将紧急行政权的逻辑前提定位于宪法层面的“紧急状态”（即“特别重大”的突发事件导致的法律状态，不是指一般意义上的突发事件或事实上的紧急态势），然后从分析紧急行政权的权力本质和特殊属性出发，确定限度设定的基本价值定位等应考量因素，进而提出设定限度的具体构想。 一、紧急行政权的特殊性带来权力设限难题紧急行政权是国家治理紧急状态的一项必需的权力，是国家紧急权的一种。紧急行政权的存在具有正当性理论基础。但同时，基于保障公民权利、规范紧急行政权、增加紧急行政权的可接受度、实现权利与权力动态平衡的需要，应当给紧急行政权设置必要且合理的限度。我国法学理论与制度体系之中，国家权力的配置、行使及监督主要是基于平常状态来搭建的，对国家紧急权力的研究也多是比照常态法治模式来展开的。而紧急行政权因肩负有效应对紧急状态的特殊使命，在具备行政权的一般特性之外，还存在诸多特殊性。恰是这些特有属性，一方面，使其与常态下的行政权相比更容易溢出法治边界，从而增加了规制的必要性及难度；另一方面，基于实现紧急行政权设定目的的需要，常态法治下的权力制约理念、方式及原则又不完全适配于紧急行政权的规制。因而，有必要充分把握紧急行政权的特殊性，以便有针对性地提出其限度的设定思路。 （一）紧急行政权的特殊性决定其容易溢出法治边界 在法治的框架下有效应对危机是现代法治国家的基本要求。对一个国家的法治状况的检验，不仅是在平时，更是在非常时期。紧急行政权具有高度集中性、高度裁量性、程序简化性等特殊性，并会对公民权利造成临时克减。因此，其“在实践中是一项容易被滥用的权力，在制度上是一项需要被严格规制的权力”。 第一，高度集中的紧急权突破了常规法秩序下的权力配置。通常各国的宪法会明确安排国家公权力的结构，“原则上应受限制的国家权力由几个机构共同分享，并被纳入一个受限定的权限系统中。”在常规状态之下，国家权力结构是稳定的，权力的界限也是相对分明的。而紧急状态下，情势的异常紧迫要求国家行政机关迅速研判、决策与行动，这对其履职能力与行事效率提出了更高要求，需要获得比常态与一般应急状态更多更集中的授权。高度集中性是面向国家公权力内部而言的，既包括横向的集中（行政系统内部机构的职能向某个或某些应急核心职能部门聚集；立法、司法机关等的部分职能转向或退让于行政机关），也包括纵向的集中（地方国家行政机关的权力向中央国家行政机关集中）。比如授予临时委任立法权、制定发布紧急命令权；司法权对紧急状态决定、宏观行政紧急措施的避让等。正如罗斯特所言，一个民主国家面临紧急危机时，其政府权力的集中是对分权理论下潜在的反应迟钝的修正。 第二，具有高度裁量性的紧急权超出了常规的行政裁量空间及幅度。紧急状态具有严重危害性和不确定性，授予行政机关必要的概括的紧急裁量权是有价值的，也是必要的。变动不居的复杂社会之中，引起紧急状态发生的灾难性事件总是难以预测与度量，其发展演变也不一定循规蹈矩，“法律也不可能都加以规定……要留给执行权以相当范围的自由来加以处理。”即使立法机关基于经验、知识、理性、技术等元素，能发现紧急状态的一般规律，从而提炼出最佳法治应对方案，但是，有时基于“那些无法看见的东西所作的预防，哪怕是以最好的意图产生出来，仍有可能是预定目标所不需要的问题产儿。”因此，法治应当给予行政机关必要的裁量空间与余地。 第三，会造成公民权利克减的紧急权打破了常态下权利权力的平衡结构。紧急行政权的一个形态是限制公民权利的权力。在平常时期，体现个体利益的公民权利与代表公共利益的国家权力有一定界限，也相互约束保持平衡，紧急权处于“休眠”模式，不会触碰到这一界限；而在紧急状态下，相对于公民自由而言，公共安全应当得到更多的关切，国家权力需要集中与增强，这势必会限制公民的部分基本权利，如人身自由权、财产权、诉讼权利等。国际人权公约以及诸多国家的宪法或法律也有相关规定。当然，不同国家由于对紧急行政权正当性理论与权力性质的不同认识，其对公民权利限缩的范围和程度会有所不同。 第四，程序相对简化的紧急权弱化了程序规制效力。紧急行政程序具有简易性、事后性、灵活性等特点，这是及时有效应对紧急状态的客观需要。“程序设计有两个主要标准，即正义与效率”。紧急状态之下，对效率的需求更加直接与迫切，政府必须快速响应、决策与行动。因而，通常会简化或省略常态法制中某些必经的事前程序，或者将事前程序转为事后补办程序，或者变通采取其他特别程序等，比如审批、听证、书面说明理由、听取相对人意见、征求意见等程序。程序简化性使得通过程序对紧急权运行过程进行规制的效力有限。 （二）常态下权力制约机制与紧急行政权规制不完全适配 权力的运行规律和权利的实现规律都表明，权力需要控制，而“行政权是国家权力中最需要控制的权力”。学者们从不同角度研究了行政权的控制问题，有从行政权内在结构要素（权力来源、主体、运行、对象等要素）展开，有从权力运作过程（权力设定、行使、监督及对违法责任追究等环节）探究等，概括提出了以权力制约权力、以权利制约权力、以程序制约权力等多种制约方式。这些基于正常法秩序形成对行政权制约的一般理论（理念、原则等）当然能运用到紧急状态法治领域，但其与正常秩序之下的运用存在差异性，如果简单套用，不加区分和调适，则有可能引发适用上的“水土不服”。下面以学者们着墨较多的合法性原则、比例原则、正当程序原则等权力控制原则为例作简要分析。 第一，合法原则的严格适用，可能会造成国家紧急治理能力不足。立法优于行政，行政权的正当性源自其实定法上的依据，一切行政权应当由法设定或依法授予，一切掌握行政权的人必须依法行使其权力，这是权力法定之基本要求，也是宪法之人民主权原则的实质体现。行政合法性原则的内在逻辑和结构服务于对行政行为的司法审查，后续的司法审查反作用到行政行为的前端，要求行政主体遵循法律优先、法律保留等原则，这客观上能有效限制行政权的恣意。因此，合法原则对规范行政权的积极作用是显而易见的。但紧急状态之下，其深度不确定性给合法性控制带来适用难题，但凡认同紧急行政权存在之正当的研究者，应该都会发现这一问题。比如，紧急事件的发生与发展总是千差万别，难以预知，极有可能超出现有法律规范的条件假设，使规范适用不能，其带来的直接影响之一就是造成国家紧急治理能力不足，对紧急状态应对乏力。 第二，比例原则比照常态法治下的等量适用，可能会给大部分紧急行政行为带来违法或者不当的评价。在学理架构上，一般认为，比例原则通过适当性、必要性、均衡性这三项子原则，从不同层面依次对限制公民权利的国家权力进行审查，以防止权力对权利的过度侵犯，继而确保公私法益间的基本平衡。比例原则作为“限制公权力滥用”的一种法律方法或工具，尤其是在规范裁量行政行为方面的积极作用得到广泛认同。在紧急状态之下，为应对危机，公民权利会被临时克减，同时被紧急权过度侵犯的风险也随之增加，因此，有学者们主张将比例原则引入紧急状态用来约束紧急行政权。但是，如果直接等量运用“发端于常规状态并主要适用于约束常规状态下权力运作”的比例原则来检视紧急行政行为，则可能会给大部分紧急措施（包括强制隔离、强制检测检查、临时交通管制、紧急征用、个人信息采集、停产停业等）做出行为违法或不当的判断，这就必然影响紧急措施的可接受度，民众甚至可能通过非理性的或极端行动来对抗紧急权力，这将严重影响危机应对效果，最终导致紧急权力行使者过于谨慎而贻误“战机”。 第三，正当程序原则的严格遵守，可能会影响紧急应对的效率。“程序决定了法治与恣意的人治之间的根本区别”。正当程序原则源自英美国家，在我国行政法学理论与实践中得到广泛认可。正当程序原则对行政程序提出了中立性、参与性与公开性三个方面的基本要求，并具体化为事前告知、回避、听证、说明理由、公开、救济等制度，因而能有效防止行政活动的恣意行使。但在紧急状态之下，消除危机、恢复秩序是当务之急，一旦错过危机最佳克制时机，可能出现应对难度陡增、局面失控、损失惨重等严重后果，因此，效率价值、秩序价值在价值位阶中会上升到优先位置。严格遵循正当程序的相关规则，虽然有利于促进紧急权力的公正行使，但必然需要花费更多的时间，会影响应急决策及行动的效率。 从以上分析可见，为紧急行政权设置必要且合理的限度，应当充分注意到紧急行政权的特殊性，提升常态下权力规制机制在紧急状态下的适配度，从而在授予政府必要权力与对这种权力保持反思品质之间寻求平衡。 二、紧急行政权限度设定的考量前提在探讨如何设定紧急行政权的具体限度范围之前，先表达设定限度的分析维度、价值定位和模式选择。 （一）紧急行政权限度设定的分析维度 《现代汉语词典》将“限度”解释为“范围的极限、最高或最低的数量或程度”。现实中，既可以用来表示不同物质之间的物理属性界限，也可以用来划分政治社会的现象、事物的内外边界。本文结合字面意义，在以下两方面含义上使用“紧急行政权的限度”这一提法：一是限度的“限”，意味着此权力是需要限定在一定的范围，并且不能超出这个范围；二是限度的“度”，意味着在已限定的边界范围之内，也要遵循一定的度，要区分具体情况合理适度地行使。意思是说，边界是最外围的界限，但并不是每一次行使紧急权力都可以延展到最外围边界，而是说即便是在最严重的情形下，也不能超过这个边界。因而，后文在分析如何设定限度（找寻紧急行政权的法律规制方法）的同时，尽量明确紧急行政权的外围边界。具体而言： 第一，明确紧急行政权面向国家权力体系内部与外部两方面的界限。一是对内区分与其他国家权力之间的界限。在遭遇非常状态时，整个国家秩序陷入危急境况，启动的紧急行政权会突破原有权力结构和常规法律的束缚，甚至可能渗透到立法、司法权领域。但是，紧急行政权从根本上仍是一种行政权，它不能任意逾越及全权替代立法权、司法权，不能与其他公权力简单混同，也绝不能破坏权力分工、相互制约的宪法权力配置理念，它与其他国家权力之间仍有必要界限。二是对外明确与公民权利之间的界限。这实际上是明确紧急行政权介入私领域的程度。权利与权力是公法的核心命题，正常宪法秩序的重要元素是公民权利与国家权力的平衡。相对公权力而言，私人权利有相对独立自由的运行空间，免予公权力的恣意干预。非常状态之下，紧急行政权的运行，必定会突破常规宪法秩序下权力与权利间的原有界限，紧急行政权力范围扩大，私人权利的空间受到限缩。但是，即使是在正当目的之下，也并非所有权利都能予以限制，对私人权利的限制依然应有必要的限度，要杜绝紧急行政权无限制地挤压私人领域，给公民权利造成过度侵害，与此同时，非常状态一旦结束，公权力要即刻退回原来界限之内。 第二，从紧急行政权的配置（静态层面）及行使（动态层面）两方面来设定限度。权力配置与权力运行高度关联。权力配置偏向于静态，权力运行偏向于动态，权力配置的合理性为权力运行的规范性奠定了基础，权力运行的规范性又成为权力配置合理性的价值实现方式。学界对“权力的限度”存在不同观点：一种观点认为，是指一项权力本身存在的限度（因为权力一旦运行，已不再是抽象的某项权力，而是行使某项具体职权），强调权力配置的制度安排，意指一国通过宪法和法律，按照一定的原则，将某项权力科学合理地分配给适宜的主体；另有一种观点认为，是指权力行使应当遵行一定的限度，强调通过一定的途径和方式对权力进行监督制约。而为具有更大的理论涵盖度和适用性，更全面阐释紧急权限度问题，本文在两种含义上概括使用相关概念，未作严格区分。一方面，提出以实体规范明确紧急行政权的具体内容（含对公民权利限制的限度）、行使要件等，将紧急权力设定在合理限度之内，同时，提出紧急行政权的整个运行过程也要遵循的原则与规则，避免紧急权的恣意行使。 （二）紧急行政权限度设定的价值功能定位 考察有关紧急状态的理论建构和制度设计，主要存在两种方案，即基于目标的（goal-based）以及基于权利的(right-based)方案。这两种方案的区别是，紧急行政权制度的多种功能范畴中，谁居于更重要的地位。在现代法治理念之下，极端的基于目标的方案已不被认可，保障公民权利成为紧急行政权的正当性基石与权力依归。设立紧急行政权制度不论是出于规范紧急权之需要，还是确保实现其目标功能之需要，最终都是为公民的基本权利提供法治保障。进一步来看，紧急权限度设定的宽严程度，与前两项目标的功能排位以及对保障公民权利所持的态度密切相关。 第一，首先应确保能实现紧急行政权的基本功能，然后才是规范紧急行政权。这是因为：从紧急行政权产生源头来看，其原始功能是使国家能有效应对正遭遇的严重生存危机等非常状态。正是由于政府依据正常秩序配置的常规权力难以应对突发严重危机，紧急行政权才应运而生。从其作为一项特殊权力的自身固有属性来看，其成为紧急状态时期维护国家生存的必要手段；从其目的和所具有的社会责任的意义上来看，其具有恢复正常宪法秩序的功能。立法者建立紧急状态之立法目的，是提供国家有足够工具可以使用，帮助其在严重紧急状态之负担时，能维护其运作能力。因而，应当将赋予政府应对紧急状态所必要且充足的权力作为设限时的首要考量因素，毕竟“如果以政府为核心的各种危机应对主体不能获得战胜公共危机的足够能力，任何控制国家紧急权的努力都只能是奢谈”，不能实现“消除危机、恢复秩序”基本功能的紧急权力，也将失去其存在的价值。 第二，最小程度地限缩公民权利。当今社会，国家面临着更多的安全威胁，如恐怖主义、金融危机、网络安全、严重自然灾害、公共卫生安全等，这些威胁往往突发，事先缺乏明显征兆，且极易发生叠加和聚合效应。此等情势之下，集中与扩张的紧急行政权力之必要性，已没有争议。与之相应，公民权利会受到“必要的暂时限缩或失去”也趋于达成共识。但是，扩张权力与限制权利都只是应对紧急状态的手段，或者说紧急行政权运行呈现出的部分特征，其最终目的是保障公民权利。因此，应尽可能将对公民权利的限缩控制在最小的范围之内。这也是当今学者对紧急权的法治化形成的共识之一，“目前所采取的措施，必须是所有可能存在的政策选项中，对人民权利限制最少的一种。” （三）紧急行政权限度设定的制度模式选择 现代民主法治理念之下，紧急权力法律制度的“调适模式”被视为“法律与紧急权力”组合的最理想理论模式，并被大多数国家采用。这一模式强调通过法律提供足够的紧急权力并控制紧急权力，它认为紧急状态不同于平常状态，紧急权力在特定情形下可以超出现有常态法律规范，政府有更多的裁量权，但同时这些权力又在法治的整体框架之内，服务于恢复常态秩序、保障基本人权的法治目标。对比“惯常模式”、“例外法模式”等模式，调适模式具有更大的灵活性与包容性，因而能满足高风险社会的法治应对能力需求，并注重恢复秩序与保障公民权利之间的平衡。本文以调适模式为建构理念对紧急权限度展开探讨。 三、紧急行政权限度设定的基本构想从前文的分析可以看出，笔者并不主张完全打破常态下权力制约机制，而是寻求根据紧急行政权的特殊性，对相关规则原则进行适应性调整或者有区别适用（有些较常态下的规制更为严格、有些更为宽松），从而框定紧急行政权的配置及行使限度。 （一）适应性调整合法原则，规范紧急行政权的职权配置 合法原则意在为紧急行政权的合法性存在构筑实定法上的基础，也体现了紧急行政行为对法的服从性。然而，因应对紧急状态危机局势的需要，紧急权力又经常以突破常规法律规范、普通程序和暂时克减公民权利的方式运行，这在外在形式上看起来似乎脱离了合法原则。因而，既要防止授予过度的权力，又不能为了形式合法使紧急权力授予不足，这就要求对合法原则依紧急行政需要作“适应性调整”。当前，我国法律规范体系对紧急行政权的规约比较薄弱，宪法没有明确规定紧急行政权，调整紧急状态的基本法缺位，相关配套法缺乏体系性与适用性。应当从以下几个方面完善对紧急行政权的合法性调控。 第一，以足够明确的法律条文设定紧急行政权的运行前提与启动条件。运行前提（何种情形下享有紧急行政权）和启动条件（何种情形下启用紧急行政权）是刚性要求，必须严格遵照宪法法律规定。紧急行政权的运行空间为紧急状态（已宣布进入紧急状态的区域与时段），启动时间以国家有权机关决定并宣布进入紧急状态为准，并在紧急状态解除时即刻终止。第二，明文规定紧急行政权的职权职责范围，严格限定紧急权的授权、委托的条件。包括明确什么主体在什么情形下（区分紧急状态的严重程度、类型、阶段等），可以行使什么权力，可以作出哪些行为，以及权力行使的基本程序，并规定在违法与严重不当行使权力、或者不作为的情形下应当承担的法律责任。第三，依法享有的概括授权或自主裁量权，以“必需之法则”来进行规制。细化紧急裁量权的相关制度，包括启用情形约束（出现了突发/极端/无法治应对方案的危机事件）、事中权力行使的基本规则、事后的说明理由、合理性评价与审查、补救制度等。第四，具体紧急措施的运用以宽泛的应急法律体系为规范依据，应包括行政机关制定的应急性规章以及临时发布的行政紧急命令与决定等。 对于整体建构应急法律规范体系的建议是：一是在《宪法》中增补紧急状态条款内容，包括规定各层面紧急状态的期限及其延期程序、明确紧急状态宣告权和解除权主体、规定公民在紧急状态下基本权利最低保护限度（即任何情形下都不得克减的权利类型）等；二是制定《紧急状态法》，界定紧急状态的概念、规定决定和启动紧急状态的实体与程序条件以及法律效力、规定紧急行政权的行使主体与范围、建立克减公民权利的分级分类制度；三是完善相关涉应急类法律、法规及配套制度，注意体系结构的整合和统一，细化紧急行政权的行使规则。 （二）确立权利底线保障原则，明确紧急行政权的外部边界 权利底线保障原则，是指紧急状态下设定某些不得克减的权利作为公权力的边界，并以法律强制力保障该底线不被突破，进而达到约束紧急行政权的目的。在公民的权利体系中，有一部分权利属于最本质最基本的权利，比如人格尊严、生命权、免遭酷刑、免予奴役等，即使在最严重的紧急状态之下，也是不得克减的权利。有关人权的国际公约也作了列举，其核心是人的生命权与人性尊严。在应急法治中，秩序价值在个人自由、权利价值面前相对优位，权利保障的立足点临时转为最低保障而不是充分保障。应当确立权利底线保障原则，明确克减底线，避免对公民权利的过度限缩。但是，明确不得克减的权利底线，并不是说其他权利就可以被恣意克减。国家在行使紧急权限制公民的基本权利时，应仔细考虑在这些情况下这一措施是必要和正当的理由。 一是公权力机关在启用紧急行政权的时候，对包含“权利底线”在内的基本权利应当尊重和保障。政府实施紧急行政行为时，应当对公民权利保持自律、克制的主观态度，承担积极作为的保障义务，既要达成公权力的公益目标又要避免因“用力过猛”而侵犯人权。权利底线保障不是指只保障列入底线范围的权利，而是指在任何情况下，都不能侵害这些最核心的权利。 二是生命权的保障。生命权作为人之为人存在的逻辑前提，集中了体现人的价值与尊严，是最核心、最重要、最基本的权利，被称为第一人权，没有对生命权的保障，其他一切权利将失去存在的依托。生命权在任何情况下都必须受到尊重和保护，国家不得将非法剥夺生命权作为应对危机的手段。同时，紧急权也不能剥夺公民最低限度地维持生命而必须具有的相应权利。 三是人格尊严的保障。从中西尊严理论的源流来看，思想家们认为人具有反思、评价和选择自己生活的能力，这是人的本质属性和潜能。人格尊严是国际社会和世界各国普遍认同的基本人权，我国同许多成文宪法国家一样，在宪法中规定了尊严条款。人格尊严是指人作为人应受到社会和他人最起码的尊重。包括：其一，免于歧视的平等对待，正义要求对相同情形或极为相似的情形同等对待。《美国灾害救助与紧急援助法》308条灾害救援中非歧视条款，规定了公平和公正的救济管理规则，补给分配、处理申请的过程和其他救济和援助能够以一种公平、公正的方式完成，不因种族、肤色、宗教、国籍、性别、年龄或经济地位而受到歧视。其二，免于非人道对待与肉体伤害、免于酷刑与侮辱性待遇；其三，免于精神伤害。 四是请求救济权的保障。包括请求救助、补偿、赔偿、司法救济的权利。具体包括：处于危难中的公民，可以向政府及有关部门请求救助，申请获得国家与社会的物质帮助和救济；政府的紧急征收征用征购征调行为，给公民合法权益造成损害的，应当作合理的补偿；违法、滥用紧急行政权给公民合法权益造成现实损害的，公民可以依法申请国家赔偿；司法救济权，考虑到紧急状态的特殊情况，以事后救济为主；确属必要时，可暂停公民的事中救济权。俄罗斯、美国、德国等国规定了对采取应急强制措施造成的损害，必须进行补偿。澳大利亚相关法律规定了如对采取强制措施不服的，可申请行政复议。法国规定受到行政机关的紧急措施所羁束的相对人，可提起行政诉讼。 因此，应当完善相关法律制度，明确规定“底线权利”与“紧急行政权”的具体内容，并明确两者间的法律关系，将抽象概括的权利保障底线原则转化为可适用的规则，以此限定紧急行政权的外部边界。 （三）宽松适用比例原则，约束紧急行政权合理行使 紧急行政权是具有高度自由裁量性的权力。因此，运用比例原则来审查判断紧急行政权的行使以及公民权利克减程度的合理性，以防止紧急权滥用、保障公民权利、实现公私法益的基本均衡是十分必要的。但是，“比例原则的'最小侵害’的严格标准和'法益均衡’的目标追求，决定了其在紧急状态中的适用要受到一定限制”，其适用标准应当依据紧急状态特性作宽松调整。 其一，关于手段的适当性判断。适当性原则放置到紧急状态下的理想形态是，政府拟采用的紧急行政措施与应急目的是高度契合的，可以实现目的或者至少是有助于实现目的。但是，“手段一定能助目的达成”这一标准对于“面向未知决策”的紧急权力而言过于严苛。这个环节，我们可以反向推导出明显不符合适当性原则的情形（比如紧急行政措施与预定目的完全不相关联、紧急措施不可能或者明显无助于预定目的的实现），然后予以排除。也就是说，只要手段与目的之间存在合理关联、手段不是明显无助于目的实现即可。 其二，关于限制的必要性判断。常规状态下，必要性原则要求，如果有多种能实现或有助于实现目的措施可供选择时，应当选择对当事人权益损害最小的措施。而在异常紧迫又高度不确定的紧急状态之下，还要求行政机关精准判断其手段是否对相对人利益侵害最小，或者绝对不存在其他侵害更小的手段，那么将会极大地影响危机应对能力和效率，甚至带来无可估量的损失。因此，“最小损害”标准不适合紧急状态，只能作相对性的要求，且应当将“手段的侵害性”与“手段对目标的促成效力”进行统筹考量。 其三，关于利益的均衡性判断。紧急状态下不能过分强调均衡性，手段所造成的侵害后果与所追求的公益目的没有明显的不成比例即可。因为，行政机关没有时间去仔细推敲与权衡，当下的决策或措施所追求的公共利益，相对于其限制的公民的个人利益来说，是否完全合乎一定的比例，而只能在损害后果与取得利益间进行大致衡量。此外，严格比例原则的约束，还可能使公权力行使者因为担心权力过限被追责而产生退却，不敢主动作为。 总之，对紧急权力行为进行比例原则审查时，应当尊重行政机关的自由裁量权，采取相对宽松的适用标准，只要不存在明显不合比例的情形，可以先推定符合比例原则。又因为比例原则强烈依赖于对具体情境下的损益要素的比重权衡，因而，在紧急状态的不同阶段，比例原则的适用标准也应当有所区分。简而言之，情况越紧急越难以预测、追求的公益目的越重要，比例原则的适用标准就越宽松，甚至会限制比例原则的适用。 （四）严守必要程序原则，规制紧急行政权的运行全程 法律程序通过对权力行为全过程的控制，来驱使法律主体正当地实施法律活动，从而限制权力的恣意和专断。程序有助于民主、公正、效率、经济等法律价值的实现，现代法治对程序正义有着与实体正义同样的期待。正当程序原则，因其能控制公共权力、保障公民权利，已成为多数国家公法上的一项基本原则。但事实上，正当程序原则在紧急状态下受到限制已是国际惯例。紧急行政权的行使体现效率价值优先、秩序维护价值优先、权力对权利主体的强支配性与优先性，因此，听取意见陈述、听证、书面说明理由等程序在一定程度上受到限制和缩减。但是，如表明身份、告知与公开等必要的基本程序是不能简化的，这是最低程序保障标准。 一是表明身份义务。表明身份，一般认为是行政行为之前置程序，也有认为是行政行为过程中的首要告知义务。表明身份的作用体现在：一是能最快建立相对方对行为主体的基本信任，提高紧急行政行为的效率；二是身份的表明，实际上也向相对人传递了其有配合义务的信息，同时也便于相对人监督行政行为以及寻求事后救济；三是可利于相对人辨识行为人真假，防止有人假借政府名义利用或欺诈相对人。澳大利亚《昆士兰州公共卫生法》规定，公共卫生官员在行使紧急隔离等权力前必须出示身份证明。 二是告知及说明理由义务。紧急状态中，事态的紧迫性要求紧急措施能尽快发挥作用，这就更需要行政相对人的接受、配合与协助。惟有以最适宜的方式及时向相对人告知行政行为的基本信息，才能让其最快消化、理解、认同、遵从行政机关紧急措施，从而实现措施目的、提高措施实施力、增强措施效率。告知义务至少包括：一是告知紧急行为的基本事实，如行为目的、内容、作出主体。其中，告知的方式可依据情势灵活确定。二是说明理由。一个尊重权利的政府，在对相对人作出不利处分时必须说明理由。如果情势异常紧急，确不能在事前或事中进行说明的，可于事后一定期限内进行说明。三是告知救济途径。这是最基本的安全需要。要区分“不予告知”与“告知不能”，前者是要杜绝的情形，后者是允许例外的情形，即确属需要即刻采取的紧急措施，但因权益主体不明无法告知，或者直接关涉紧急状态应对的成败等特殊情况不能告知的，应当在事后予以说明并补救。 三是信息公开义务。信息公开是对紧急行政权运行全程的程序性要求，应当准确、全面、及时地公开、披露与应对紧急状态相关的信息。此外，对公民个人信息的收集与公开，不能过度侵害公民的信息权及隐私权：一是政府仅能依合法正当目的在必要的范围内进行，对与应对紧急状态无关的信息应当进行隐名化处理。比如，为识别追踪传染链、提醒广大民众远离可能的传染媒介，可在一定范围公布相关人员的特定时期的行动轨迹，但是其姓名、籍贯、身份证号、工作单位、家庭住址、工作学习经历、联系方式等与目的无关的信息不宜公开；二是保障已收集信息的安全及合理使用；三是严控媒体及舆论对个人信息的不法使用和过度消费。 余论紧急行政权是应对紧急状态必需的权力，它能使政府在突发危机之下，极速提升统合力、决策力、执行力等应对能力，但如果违法或恣意行使又会侵害或过度侵害公民的权利。因此，为了保障公民权利，应当制定并出台《紧急状态法》，为应对危机提供更加科学有力的法治方案，给政府紧急权力提供法律依据，并给紧急行政权设置合理的必要限制。紧急行政权的限度问题，是一个宏大而精深的命题，本文仅在宏观层面作了一些探讨，还需要在学理上进行深入探究，更需要通过实践进行检验、丰富和完善。 |
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