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 上海市第二中级人民法院行政判决书
案号：（2021）沪02行终368号
上诉人祁某因不履行职责并要求行政赔偿一案，不服上海市静安区人民法院（2021）沪0106行初379号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2022年1月10日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，2020年11月1日凌晨2时32分许，浦兴路派出所接到报警，报警人称本市浦东新区XX路XX号饭店内有客人之间发生纠纷，浦兴路派出所于当日立案受理。民警到场后，现场人员反映李某在前述地址酒后滋扰客人，饭店老板娘刘杰在劝离李某过程中手指被其弄伤，浦兴路派出所民警遂口头传唤李某至派出所。在带李某至派出所过程中，因李某试图下警车离开，民警对其强制传唤，并于当日补办批准手续。之后，李某再次下警车试图离开，后倒地受伤，120救护车随即到场将李某送医救治。李某之后处于昏迷状态，后于2021年5月9日去世。李某去世前，向原审法院提起行政诉讼，请求确认浦兴路派出所未履行法定职责违法并要求行政赔偿。原审法院于2021年5月8日立案受理。李某于同月9日去世，其法定继承人于同年5月24日出具书面意见，由李某的配偶祁某继续行使诉讼权利，请求判决确认浦兴路派出所未履行法定职责对李某采取保护性约束措施的行为违法并要求浦兴路派出所赔偿医疗费人民币（以下币种均为人民币）822,136.15元、死亡赔偿金及丧葬费1,947,580元、精神损害抚慰金1,000,000元、被扶养人生活费1,233,544元，以上各项费用共计5,003,260.15元。原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）相关规定，浦兴路派出所依法负责其区域内治安管理工作，具有对治安案件进行调查和处理的行政职权。本案中，根据庭审查明的事实，2020年11月1日，浦兴路派出所系接到案外人关于李某酒后滋扰客人的报警后出警至现场，将李某口头传唤至派出所接受调查，期间因李某不配合，浦兴路派出所对其采取了强制传唤。祁某认为，因浦兴路派出所民警未对处于醉酒状态的李某采取保护性约束措施，且存在执法不当及殴打虐待，最终导致李某受伤不治；浦兴路派出所则认为，其系正常执法，针对李某涉嫌违反治安管理规定的行为进行处理，并无违法违规行为。首先，根据《中华人民共和国人民警察法》第二条之规定，公安机关的人民警察有维护社会治安秩序，保护公民人身安全的任务。该法第二十一条规定，人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或处于其他危难情形时，应当立即救助，……对公民的报警案件，应当及时查处。《治安管理处罚法》第八十二条、《公安机关办理行政案件程序规定》第六十七条第三款规定，对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤；对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤；强制传唤时，可以依法使用手铐、警绳等约束性警械。根据案件接报回执单、询问笔录、现场执法记录仪视频等相关证据显示，事发当日浦兴路派出所接到案外人报警后出警至现场，认为李某涉嫌实施违反治安管理规定的行为，遂对其进行口头传唤，之后李某出现不配合传唤、多次离开警车等行为，浦兴路派出所遂对其进行强制传唤并使用手铐，事后补办了批准手续，浦兴路派出所实施强制传唤的行为符合前述法律规定。其次，《治安管理处罚法》第十五条第二款规定，醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的，应当对其采取保护性措施约束至酒醒。《公安机关办理行政案件程序规定》第五十八条规定，违法嫌疑人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的，可以对其采取保护性措施约束至酒醒，也可以通知其家属、亲友或者所属单位将其领回看管，必要时，应当送医院醒酒；对行为举止失控的醉酒人，可以使用约束带或者警绳等进行约束，但是不得使用手铐、脚镣等警械。保护性约束措施在性质上属于一种即时性限制人身自由的强制措施，公安机关采取该措施应当符合法定的前提条件，即同时满足：一是违法嫌疑人在醉酒状态中，二是对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁，即具有紧迫性。若醉酒的人没有上述社会危险性，或相对处于比较安全的环境中，不必对其进行约束；同时，公安机关现场执法民警应当可以根据具体情形，对是否采取约束措施、采取怎样的措施等行使一定的自由裁量权。本案中，浦兴路派出所民警到场后，李某的涉嫌违法行为已实施完毕，且主动配合民警坐入警车，其在警车内有关“我没有违法”等言语亦表明其当时知晓民警要将其带回派出所处理；后浦兴路派出所民警在处理另一起警情时，李某出现试图离开警车、辱骂警察等行为，但现场执法视频中并未看到李某有攻击行为，相关在场人员的笔录中亦没有关于李某除言语不当及多次离开警车之外有实施威胁本人或他人人身财产安全、公共安全的行为的陈述；浦兴路派出所民警使用手铐的措施系针对其不配合行为进行的强制传唤，而非保护性约束措施。故在当时的情形下，李某仅进行口头辱骂警察，尚未达到行为举止失控的程度，浦兴路派出所民警已视情采取了适当的措施，多次试图将其控制在警车内。第三，祁某主张浦兴路派出所民警执法不当，存在殴打虐待、摔倒李某等行为。对此，浦兴路派出所提供了两份不同视角的现场执法记录仪视频，视频中并不能体现浦兴路派出所民警实施了前述不当行为，几名在场人员的笔录对于李某当日的行为描述较为一致，亦无浦兴路派出所民警有殴打等行为的陈述，结合李某仰面倒地的角度，祁某该主张缺乏相关证据佐证。综上，本案查证的事实是浦兴路派出所民警对不配合传唤的违法嫌疑人李某采取了强制传唤措施，属于依法执行公务，期间浦兴路派出所民警并未违反相关法律规定，亦不存在祁某主张的殴打虐待等行为。祁某现主张浦兴路派出所民警未履行法定职责采取保护性约束措施的行为违法，且实施殴打虐待等行为，缺乏事实根据和法律依据。祁某还认为浦兴路派出所民警应通过将李某以手铐或约束带等其他方式固定在警车上来避免产生更大危害，亦与公安机关现场执法的考量及理性法治相违背。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，行政机关及其工作人员行使职权时有本法规定的侵犯公民人身权、财产权的违法行为，造成损害的，受害人有取得赔偿的权利；因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。本案中，浦兴路派出所民警并未实施侵犯李某合法权益的违法行为，祁某要求浦兴路派出所赔偿各项费用的主张，原审法院难以支持。综上，祁某的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持，遂判决驳回祁某的诉讼请求。判决后，祁某不服，向本院提起上诉。上诉人祁某上诉称，事发时李某处于醉酒状态，神志和行为均不可控，根据《治安管理处罚法》的相关规定，应对其采取保护性约束措施，而不是根据《公安机关办理行政案件程序规定》可以采取保护性约束措施。民警为李某戴手铐并非强制传唤系采取了错误的约束性保护措施。原审判决未查明李某摔倒的原因，根据被上诉人提交的执法记录仪视频，系民警将李某推倒导致其受伤后不治身亡，浦兴路派出所应当承担赔偿责任，故原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，故请求撤销原审判决，改判支持上诉人原审的诉讼请求。被上诉人浦兴路派出所辩称，因李某存在涉嫌违反治安管理的行为，被上诉人出警并口头传唤其至派出所调查。李某开始时配合口头传唤，坐入警车，但前往派出所过程中出现不配合传唤的情况，民警经口头制止让其回到警车内后，李某再次离开警车，故民警对其采取了强制传唤，给李某戴上手铐系执行公务行为。上述执法过程可见，李某虽处于酒后，但不存在对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的行为，故无需采取约束带或者警绳进行约束。执法过程中，民警并不存在殴打或者故意推倒李某的行为，李某摔倒系民警在拉拽李某上警车过程中意外所致，被上诉人提交的执法记录仪视频可以看出民警并不存在不当行为，不存在应赔偿上诉人的情形。原审判决正确，故请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，上海市浦东公利医院出具的李某病历出院小结载明，入院时间为2020年11月1日4：50，出院时间为2020年12月20日14：00；李某入院诊断为“创伤性急性硬膜下出血（右侧额颞顶部），创伤性脑疝（双侧），创伤性大脑水肿，多发性大脑挫裂伤（右侧额叶、颞叶），创伤性蛛网膜下出血，额骨骨折（右侧），创伤后硬脑膜下积液，头皮水肿（右侧额部），头皮挫伤（左侧枕部），脑脓肿（左侧顶叶，可能）”；出院诊断同上述入院诊断；诊疗结果为“治愈”；出院时情况为“患者呼吸平稳，气管切开中，有咳嗽、咳痰，体温正常。患者治疗中未出现肢体抽搐。查体：昏迷GCS5分，E1V气切M3，查体不能合作，不能对答，左侧瞳孔直径3mm，右侧瞳孔直径2mm，双侧眼球居中。双侧额纹、眼裂对称。双侧额纹对称，右侧额颞顶部骨窗处隆起，局部张力稍高，颈部无抵抗，克氏征、布氏征均为阴性。呼吸音粗，双侧下肺有少量痰鸣音。”上海交通大学医学院附属仁济医院出具的李某出院小结载明，入院时间为2020年12月21日15：30，出院时间为2021年2月5日9：00；出院时情况为“患者目前生命体征平稳；查体：患者神志不清，昏迷不醒，刺痛肢体屈曲，偶见睁眼，气管切开，GCS5E1VTM3，右侧减压窗软，压力低，伤口愈合可，双瞳不等大，右侧4.5mm，左侧2.0mm，光反射消失，颈软，无抵抗，自主呼吸平稳，肺部呼吸音粗，可闻及散在啰音，腹部平软，四肢肌张力不高，肌力无法查，双侧巴氏征阳性”；治疗结果为“好转”。2021年2月5日，李某转至上海新起点康复医院住院，该院疾病证明书载明初步诊断为“创伤性脑出血术后，脑积水分流术后，肺部感染”，证明事项为“患者神志昏迷，目前住院治疗中”。2021年4月21日，李某转至天水市第一人民医院住院治疗至同年5月4日。同年5月9日，李某死亡。天水市第一人民医院于同年5月27日出具居民死亡医学证明（推断）书，载明死亡原因为“脑出血，呼吸衰竭”；死亡地点为“家中”。2020年12月，祁某曾向上海市公安局浦东分局提出行政赔偿申请，认为浦兴路派出所民警在执法过程中未履行采取保护性约束措施的法定职责致李某严重受伤，故申请赔偿2,920,000元（2020年11月1日至2021年11月1日，以每日8,000元计算）。2021年2月19日，上海市公安局浦东分局作出（2021）沪公（浦）行赔字第001号行政赔偿决定，认为浦兴路派出所民警的现场处置行为符合法律、法规的相关规定，并无不妥，遂决定对祁某的赔偿请求不予赔偿。原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点：一是民警在处置李某涉嫌违反治安管理行为过程中，是否应采取保护性措施约束李某至酒醒；二是该过程中民警是否存在推倒李某的行为；三是浦兴路派出所是否应赔偿上诉人主张的经济和精神损失。关于争议焦点一，原审法院对醉酒状态的人应采取保护性约束性措施的条件进行了详细的论述，本院不再赘述。本案中，李某涉嫌酒后滋事并导致刘杰手指受伤，浦兴路派出所民警接警后到现场对李某进行口头传唤。李某此时已停止报警人所称的滋事行为，接受传唤并配合民警乘坐警车准备到派出所接受调查。其在警车内虽有“我没有违法”及辱骂警察等言语及离开警车不配合传唤的行为，但并不存在对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的行为，故浦兴路派出所民警根据当时现场李某的情况未对其使用约束带或者警绳等进行约束，而是对其不配合传唤的行为进行了强制传唤。在强制传唤后，李某依然离开警车，民警在言语制止无效的情况下，试图通过拉拽使李某回到警车，符合当时的客观情况，故民警在处置李某涉嫌违反治安管理行为过程中，根据李某的意识情况和事态发展过程，未对李某使用约束带或者警绳等予以约束，并无不当。上诉人请求确认被上诉人未履行法定职责对李某采取保护性约束措施的行为违法的诉讼请求，本院不予支持。关于争议焦点二，李某在强制传唤后，仍离开警车逃避传唤，此时民警制止并试图使李某回到警车内，系正常的处置程序。民警在采用语言方式未能使李某回到警车内的前提下，根据当时客观情况，李某的状态、体态及反抗不配合等因素，采用拉拽等大力气行为迫使李某回到警车内，有其必要性且未超过必要限度，即使这样仍未使李某回到警车内。在此过程中，李某摔倒。根据浦兴路派出所提交的执法记录仪视频，两名民警虽有拉拽行为，但并无上诉人主张的故意推倒或者摔倒李某的行为。关于争议焦点三，根据《国家赔偿法》第三条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”本案中，浦兴路派出所民警在执法过程中并不存在故意或者过失致李某摔倒，民警为使离开警车的李某回到警车的处置具有必要性，所采用的手段方式并未超过必要限度，且李某摔倒后，民警及时拨打120送医治疗，被上诉人在执法过程中亦不存在违法和不当行为。故上诉人要求被上诉人赔偿的诉讼请求，本院不予支持。综上，原审判决正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人祁某负担。本判决为终审判决。
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