省级人大常委会作出的“决定”的法律属性问题

　　省级人大常委会依照法定职权和程序，经集体审议后作出的各项决定、决议，同依法审议通过的地方性法规一样，都是具有法律效力的。但是，这些决定、决议并不等同于依照《立法法》和地方立法条例规定的程序制定的一般法规。

　　常委会作出的“决定”，以上海市人大的情况为例，目前大致可分为四类，其中包括起法规作用、按立法程序通过的“法律性问题的决定”，其他三类“决定”的属性则不同于法规。因此不能笼统地认为“决定”就是法规，也不宜笼统地把“决定”作为地方性法规的一种体例名称。

　

　　一、人大常委会作出的“决定”的几种类型

　　（一）关于重大事项的“决定”

　　作出这类“决定”的依据是《地方组织法》第四十四条。该条第四项把“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”作为县级以上地方人大常委会的职权之一。据此，可以认为，作出重大事项的决定，是同立法权平行的县级以上人大常委会的一项相对独立的职权，并不等同于制定地方性法规的立法权。

　　上海市人大常委会已经作出的此类决定有：

　　《上海市人大常委会关于撤销南汇县、奉贤县设立南汇区、奉贤区若干问题的决定》（2001年8月20日通过，未规定生效日期）；

　　《上海市人大常委会关于撤销南汇区、将其行政区域并入浦东新区若干问题的决定》（2009年5月27日通过，未规定生效日期）。

　　多年来，上海市人大常委会主动行使重大事项决定权的事项不多。主要原因有三：

　　一是《地方组织法》第四十四条第四项的规定比较原则，虽然列举了涉及“重大事项”的政治、经济、教育、科学等九个领域，但是每个领域中究竟哪些事项应由人大常委会行使决定权难以把握，尤其是政治和经济领域中，地方党委和政府的决策权同人大常委会的决定权难以划分。

　　二是对“重大事项”的具体界定认识不统一，法律法规的规定不尽一致。同许多兄弟省市人大一样，上海市人大常委会也就依法行使此项决定权作了专项立法，即2002年4月通过的《上海市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》。该规定列举了应当提请市人大常委会审议的九项重大事项，但其中的市级预算的调整方案和市级荣誉称号的授予或者撤销这两项，并不属于《地方组织法》第四十四条第四项规定的范围，而是作为同重大事项决定权并列的另外两项常委会职权（第五项、第十四项）。因此，这类事项决定权的属性，究竟按法律规定认定，还是按法规规定认定，是有矛盾的。一般而言，应以法律规定为准。

　　其三，同为“重大事项”，究竟审议后应当作出“决定”还是“决议”，“决定”同“决议”究竟有何区别，认识上不统一，法律法规亦无明确规定。上海的《规定》第三条的表述是：“……应当提请市人大常委会审议，并由市人大常委会作出相应的决议或者决定”。由此导致某些重大事项的讨论决定，结果是以“决议”的形式出现的。例如：《上海市人大常委会关于批准〈上海市2009年市本级预算调整方案〉的决议》（2009年4月23日通过）。

　　（二）关于法律性问题的“决定”

　　所谓“法律性问题”，是沿用国家立法层面的概念，这里的“法律”是广义的概念。地方人大常委会就此类问题作出的决定，上海的做法是立项后纳入年度立法计划，是按照立法程序制定的法规性文件。这类“决定”一般不采用条款式、不分章节，而是采用分项式体例，由常委会会议一次审议通过，其间需经法制委员会进行统一审议。这是近两届市人大常委会探索形成的较为简捷的地方立法方式，具有“短、平、快”的特点。

　　1.此类“决定”可以作为创制性立法，对某种急需立法予以规范的事项作出针对性很强的规定（包括对政府的授权性规定），为应急性、阶段性出现的公共事务管理提供法律支撑。例如：

　　《上海市人大常委会关于本市实行交通警察和巡察警察在道路上统一执法的决定》（1999年1月22日通过，自公布之日起施行，2005年2月24日起废止）；

　　《上海市人大常委会关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》（2000年7月13日通过，未规定施行日期，2004年2月1日起终止执行）；

　　《关于控制传染性非典型肺炎传播的决定》（2003年5月14日通过，自公布之日起施行，2003年8月5日起终止执行）；

　　《上海市人大常委会关于停止执行两件地方性法规中涉及有关行政事业性收费规定的决定》（2008年4月24日通过，自通过之日起施行）；

　　《上海市人大常委会关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》（2007年4月26日通过，自公布之日起施行）；

　　《上海市人大常委会关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》（2008年6月19日通过，自公布之日起施行）。

　　2.此类“决定”也可以作为确保准确实施某项法律规定的实施性立法，为相关法律规定的如期施行提供法律依据。例如：

　　《上海市人大常委会关于中止执行部分以地方性法规为依据的行政审批事项的决定》（2001年10月24日通过并公布，2001年10月25日起施行，2003年12月31日起失效）；

　　《上海市人大常委会关于中止执行以地方性法规为依据的11项行政审批事项的决定》（2002年1月30日通过并公布，2002年3月1日起施行，2003年12月31日起失效）；

　　《上海市人大常委会关于确认市政府规章设定的公共安全防范工程设计施工单位的核准等12项行政许可事项继续实施的决定》（2004年6月23日通过）。

　　上述三项“决定”都是为了保证《行政许可法》的施行，使本市某些许可事项的设定和实施同该法规的相关规定相衔接而作出的。

　　（三）修改或者废止法规的“决定”

　　人大常委会依照立法程序对提请修改现行法规的法规修正案进行审议并作出相应的修改决定，是目前修改法律法规的常用方式之一。以修正案方式修改法规，在公布常委会修改决定的同时，还要重新公布据以修正后的该法规全文。审议法规修正案，属于立、改、废立法活动中的“改”，这一立法行为并不创制新的法规，因此常委会作出的修改“决定”本身不能视作法规。事实上，无论在立法计划中，还是在立法成果的统计中，均以被修改的法规标题而不是以修改决定的名称列项。如果将修改决定视作法规，则审议修正案似乎意味着修改了一件法规，同时又制定了一件法规，这是不合逻辑的。常委会作出废止法规的决定，情形也一样。

　　由此可知，人大常委会作出修改或废止法规的决定，属于人大常委会的立法行为，但是这类“决定”本身并不是法规，而是立法性文件。

　　（四）人大常委会作出的其他“决定”

　　由市人大常委会作出“决定”的，尚有以下几种情形：

　　1.关于市人大常委会工作机构设置的“决定”。

　　例如：《上海市人大常委会关于建立人事工作委员会的决定》（1983年7月6日通过）

　　2.市人大常委会关于召开市人民代表大会的“决定”。

　　例如：《上海市人大常委会关于召开上海市第十三届人民代表大会第二次会议的决定》（2008年11月26日通过）

　　3.市人大常委会关于授予特定人士以地方荣誉称号的“决定”（依据《地方组织法》规定的地方人大常委会的职权）。

　　例如：《上海市人大常委会关于同意授予德国籍人士克劳斯?托普弗和英国籍人士翁富泽“上海市荣誉市民”称号的决定》（2009年8月20日通过）

　　4.关于市人大常委会个别组成人员职务变动的“决定”。

　　例如：《上海市人大常委会关于接受市人大常委会个别委员辞去常委会及专门委员会职务请求的决定》（2010年1月13日通过）

　　二、人大常委会作出“决定”相关表述的技术规范问题

　　（一）关于“决定”付诸实施的表述

　　法律法规的付诸实施，通常称“施行”。“决定”亦应当有一个付诸实施的确切表述。目前有的“决定”称“施行”，有的“决定”称“生效”。有的“决定”只表述通过日期，不规定生效日期，这是不妥当的。在某些情形下，“通过日期”未必就是生效日期。

　　建议：法律法规称“施行”，而“决定”尽管有几种不同的类型，但统一称“生效”为宜。鉴于公布载体的不同导致“公布日期”的不确定性，“决定”中宜规定具体的生效日期，一般可表述为：“本决定自×年×月×日起生效”。

　　（二）关于“决定”生效的认定

　　法律法规的停止施行，通常称“废止”（有相关法规立新废旧时作专款表述和人大常委会作出单项废止决定这两种废止方式）。某些情况下，也有宣告法律法规“自然失效”的（但程序不明确）。常委会作出的“决定”的停止施行，目前有“废止”、“失效”、“终止执行”等几种不同的表述。

　　建议：法律法规称“废止”，“决定”宜统一称“失效”，以与“生效”表述相呼应。

　　（三）关于“决定”的有效期问题

　　人大常委会关于法律性问题的“决定”，其生效和失效目前一般都在相关“决定”中明确表述或者由常委会单项作出“决定”。关于修改法规的“决定”，原则上是常委会一经通过便开始生效，其有效性同法规的有效性是同步的，经修改的法规一旦被废止时，该修改决定可视为同时失效。至于有关重大事项的“决定”和常委会作出的其他“决定”，目前都没有相应的失效规定，这些“决定”是否都永久有效呢？不明确。事实上，有些“决定”只是阶段性起作用，但是目前尚无认定“失效”的法定程序，只是在日后汇编文件时在法规题注中注明其“自然失效”。有鉴于此，人大常委会作出这类“决定”，是否应当考虑并规定“有效期”，以及如何形成清理、鉴别和认定“自然失效”的工作机制，值得研究。

　　

来源：上海市法学会官网