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客座研究员 温柏华/文 【知远导读】拜登政府以及未来的美国政府应该从前几届政府的国家安全战略规划工作中汲取经验教训，了解如何制定战略，为美国的竞争对手建立一种既强硬又可持续的竞争方式，以指导美国外交、国防和预算政策以及决策。在本文中，保罗·莱托（Paul Lettow）介绍了从艾森豪威尔政府开始的历届政府的国家安全战略规划进程和国家安全战略的历史，并从中汲取教训。本文是“Texas National Security Review”2021年11月刊载文章的编译1版，通过回顾美国国家安全战略制定的历史，研究美国国家安全战略的得失，服务于美对华国家安全战略规划。报告全文长约36000字，推送部分为节选，摘自文中国家安全战略规划简史中卡特政府时期的战略规划部分。 卡特上任时优先考虑人权和军备控制，但他对苏联威胁的性质以及冷战中竞争与合作之间的适当平衡的看法不太明确。他的政府上任第一年就确实制定了正式的、机密的国家安全战略指令，这为今天提供了宝贵的经验。卡特政府采用“双轨制”方法进行战略规划。卡特的国家安全顾问兹比格涅夫·布热津斯基聘请哈佛政治学家塞缪尔·亨廷顿担任他的首席战略规划师，布热津斯基曾与他合写了一本比较美国和苏联的书。政府、布热津斯基和他的白宫参谋团队，包括亨廷顿，为总统准备了一份冗长的备忘录，概述了具体的国家安全政策目标，并提出了每个目标的时间安排。卡特和布热津斯基认为这都是对政府目标的重要声明。从本质上讲，它完全是布热津斯基和他的参谋团队的产物。布热津斯基后来表示，国务卿赛勒斯·万斯和国防部长哈罗德·布朗已经看到了该备忘录，但没有对它提供重要的“输入”，甚至没有表现出很大的兴趣。无论如何，布热津斯基可能并没有竭尽全力推动“将各部门和制定文件的机构”纳入政策指定的道路。布热津斯基和他的参谋团队还领导了一个涉及部门和机构的更传统的战略规划过程。他们的第一步是准备对美国和苏联的全面净评估。在1977年2月的机密的总统审查备忘录/NSC-10“全面的净评估和军队态势评估”中，卡特指示布热津斯基，主持一个跨部门进程，以制定“动态净评估”，包括“审查和比较美国、其盟国和潜在对手的政治、外交、经济、技术和军事能力的总体趋势”，并且“评估我们的主要潜在对手可能追求的目标和国家战略，以及检查适合美国的替代国家目标和战略。”“布热津斯基和他的参谋团队还领导了一个涉及部门和机构的更传统的战略规划过程。他们的第一步是准备对美国和苏联的全面净评估。”布热津斯基和他的参谋团队建立了跨部门工作组来监督最终成为针对特定地区和功能领域的11项预备性研究，为净评估提供分析和数据。国防部净评估办公室负责人安德鲁W.马歇尔在支持净评估的发展方面发挥了重要作用，一些情报官员也发挥了重要作用。这项跨部门工作最终产生了一些涵盖特定问题的书面报告领域。在所有这些背景和投入的基础上，亨廷顿随后起草了一份单一的“综合净评估”报告，供国家安全委员会审议。 亨廷顿的净评估尚未完全解密和发布，但其中很大一部分已经以最终稿或草稿的形式发布。在“进取心（Ambition）、涉猎范围（Scope）和执行力（Execution）”方面，这似乎是一部非凡的作品。它偶尔会被置于受“学术”和“政治科学”影响的语言和主题上——例如，关于“冷战的历史阶段”的描述——布热津斯基和基辛格在担任政府职务时也有受“政治科学（Political-Science）”学术影响的倾向，回顾起来，这种倾向这并不总是被证明是敏锐的或特别有用的。但在大多数情况下，这份文件似乎富有洞察力和启发性，冷静地分析了美国和苏联在世界不同地区的、广泛的领域和问题的相对优劣势。此处引用的摘录来自几处已解密的部分，该部分看似接近终稿，但未注明日期，但似乎来自1977年5月或6月。亨廷顿强调，近年来，美国的相对军事实力和态势出现恶化趋势，苏联在世界各地的影响力和冒险主义也在增加，特别是在第三世界。在某些硬实力和地缘政治指标上，苏联形成了相当大的势头，这些趋势以令人担忧的方式改变了整个冷战时期的竞争。亨廷顿写道：“在过去十年中，美国和苏联之间的权力关系发生的最显著变化是苏联军事力量相对于美国的增长。”他评估说，“苏联在未来八年内采取一项或多项军事行动的可能性很高，”原因有很多：①苏联在第三世界采取军事行动的能力比以往“显著增强”；②他们“重新定义了他们在第三世界领域的利益和承诺的范围”；③美国在第三世界地区的军事存在已经减少；④“苏联人很可能感觉到”美国的舆论和立法限制阻碍了美国的任何军事反应；⑤“苏维埃可能会觉得他们有必要'赢得’一场与美国的危机对抗，以确立他们与美国作为世界大国的整体平等地位。”亨廷顿以清晰的眼光审视了苏联体制的性质、苏联领导人的动机和利益，以及对美国战略的影响。“苏联领导人不容易理解多元世界或力量平衡的概念。他们的国内经验鼓励他们只看到国际'啄食顺序’（Pecking
Order大国等级权利秩序）。”“苏联对美国主导地位的反应，”亨廷顿写道，“一直是推翻等级制度和建立新的从属关系而不是新的平衡的政治斗争。从这个角度来看，“均等”并不是限制军备竞赛的基石概念。这是攻击1945年后世界战略大厦的战术口号。”亨廷顿的写作风格比凯南更文雅、更克制，当然也比尼采更文雅，但他对苏联的所作所为、原因以及对美国战略的影响的描绘基本上同样鲜明：“如果苏联选择将战略关系视为'啄食’顺序，美国领导人不考虑这一点是不明智的。……苏联领导人可能会继续寻求发展他们的实力，不仅在武器方面，而且在政治、经济和军事工具方面的全面发展。美国战略的任务是全面应对这场竞争，而不是狭隘地将其视为军事和军事技术问题。”亨廷顿试图消除他认为的“美国政策中的幻想”，并努力解决“苏联自己的冷战方式”对美国政策的影响。例如，关于军备控制，亨廷顿写道：“回想起来，西方战略家有时（幻想）认为，在核战争问题上（美国）'提高了苏联的学习曲线’，这似乎令人怀疑。苏联方面（其实)从未忽视军事力量态势和军备谈判的本质政治特征。”“美国谈判的成功，”他写道，“将取决于更善于利用苏联的弱点，将苏联置于外交防御态势。”亨廷顿深入分析了苏联的相对弱点，包括相对于美国地位的经济和技术弱点：“苏联经济放缓及其与西方竞争的弱点在很大程度上是由于苏联领导人很久以前做出、并在今天顽强坚持的政治选择；苏联的指令经济可能效率低下，但它保留了最高领导层的结构性分配决定；领导层对重工业和军事力量的持续偏好导致了巨大的军事负担，远远超过西方通常意识到的。”“无法或不愿通过国内改革来应对经济问题，”亨廷顿继续说，“苏联领导层已转向进口更先进技术的替代方案。换言之，苏联目前的贸易政策旨在避免系统性改革，而不是实现改革。”亨廷顿对扩大美国（和西方）与苏联经济联系的倡导者表示怀疑和谨慎。必须权衡“执行技术销售的公司所获得的利润”与苏联试图解决其明显的经济和技术弱点的尝试：他们固有的低效率和缺陷；大量军费开支对增长造成的限制；以及苏联附庸国对苏联资源造成的日益消耗，这本身在未来几年对苏联构成重大风险和威胁。更广泛地说，亨廷顿评估说，“在经济竞争中，大多数因素有利于美国。苏联面临的抉择更艰难”，例如“如何避免放弃军事计划？如何应对东欧的经济现实？”亨廷顿再次指出了对美国政策的影响，强调了“基于竞争”的美国方式的好处以及“过度的合作政策”的战略错误：“美国人敏锐、精明的评估苏联不安的水平（Level
of discomfort）可以偶尔为推动'苏联对西方采取更加合作的行为’提供机会，”而“美国忽视自身的竞争机会，可能会让苏联领导层推迟或逃脱对其竞争能力日益增加的限制。”转向对相关政治制度的分析，亨廷顿强调美国的政治制度“已经成功地摆脱了涉及种族问题、学生动荡、无法取胜的战争和宪法危机的艰难十年。”他强调了美国政治制度的“适应性”。相比之下：“苏联的政治机构面临着由'人口趋势、经济放缓、低效的农业部门、民族志向和知识分子的异议’造成的严重问题。未来十年，苏维埃制度也将面临继承之争……。总而言之，美国的政治机构似乎正在摆脱困境，而苏联的政治机构可能正在进入困境。”总而言之，（双方）军事能力大致上、总体上持平。美国在国家实力的大多数非军事方面仍显着领先于苏联，包括经济资源和生产能力、技术、政治机构的稳定性和响应能力、在世界大部分地区的外交支持和准入、以及整体政治行动、信息和思想战能力（Overall
political action,Information and Ideological warfare capability）等等方面。“还必须根据当前和可预见的变化进行动态评估。这些趋势在许多关键领域对苏联有利或对美国不利：战略力量、欧洲常规力量、动员和力量投送能力、短期经济互动收益和外交关系，尤其是在非洲和拉丁美洲。在其他方面，包括情报能力和核心联盟关系，趋势等方面参差不齐。有利于美国的趋势主要出现在政治能力（政治机构和PIA能力）和经济生产力方面。亨廷顿认为，总体净评估表明：合作仍然有限；在许多关键问题上仍会存在误解；竞争将占主导地位。亨廷顿的净评估是卡特政府国家安全委员会随后讨论的基础之一，由此产生了政府的机密书面国家安全战略。该过程的另一个“输入”计划是审查由国防部领导的、可能的国防战略替代方案。正如布朗（时任国防部长）所承认的那样，“该部门的文职政策官员对该研究的概念化和组织管理不善，导致了一份服务于该国家安全目的的战略文件基本没用”。最终从国家安全委员会讨论中出现的绝密书面国家安全战略非常简短，只有五页。作为一种战略，它含糊不清，并且在解释上存在很大差异。它主要掩盖了亨廷顿提出的敏感和敏锐的比较分析，并且几乎没有为美国的目标和实现这些目标的手段提供指导。 国家安全战略文件称，“美苏关系将继续呈现竞争与合作并存的特点”。这句判断确实从净评估中抓住了重要主题，指出在竞争中，“除了军事方面，美国继续享有许多关键优势：它拥有更具创造性的技术和经济体系，其政治结构更容易适应民众的诉求，自由地依靠民众的支持，在国际上得到真正志同道合的盟友和朋友的支持。”相比之下，“虽然成功地获得了与美国相匹敌的军事力量”，但苏联“继续面临重大的内部经济和国家困难，对外几乎没有真正忠诚的盟友”。“在这种情况下，”战略继续说，“我指示美国的国家（安全）战略将是利用我们在经济实力、技术优势和民众政治支持方面的相对优势。”然而，它随后列出了五个简短的目标，这些目标只给出了最简单的方针，但没有优先顺序：1）“制衡（counter balancing）”苏联在“关键地区，特别是欧洲、中东和东亚”的权力和影响力；2）“通过追求美国对人权和民族独立的基本承诺”在政治上与苏联竞争；3）寻求苏联在解决地区冲突和减少紧张地区方面的合作；4）进行军控与裁军谈判；5）“寻求让苏联建设性地参与全球活动。”美国还将“保持军事力量的总体平衡……至少与现在一样有利。”“卡特时代（国家安全战略）的悲剧之一是，对冷战采取适当平衡、一致、以竞争为导向的方式本应该可以从一开始就指导政府（主因是国家安全战略目标的模糊表述和缺乏优先排序）。”国家安全战略的模糊和缺乏优先顺序或方向可能是由于卡特的主要顾问之间的观点存在巨大差异，以及需要采取一种可以很容易地在他们之间达成一致的方法（其实是缺乏战略规划流程）。与强调对苏合作的国务卿万斯相比，布热津斯基和亨廷顿更关注和关心冷战的对抗性质、美国采取主要竞争方式的必要性以及硬实力的重要性，而万斯更关注“联盟以及对跨国问题”。这也可能是由于卡特本人的竞争本能，他的世界观包含了这上述两种观点的所有元素，并且至少在早期就明确地阐释出了这两种观点。也许布热津斯基和他的白宫参谋团队在保持文件简短和笼统方面看到了一些战术或其他方面的优势，或者他们只是更喜欢这样。然而结果是，虽然该文件从“竞争的前提”开始，但其目标似乎偏重于合作，并且总体上避免了特殊性、优先级或指导性，从而同时为两个派别提供了鼓励和理由。在接下来的两年里，卡特政府努力追求明确、积极的外交和国防政策路线，万斯和卡特本人经常倾向于将重点放在谈判和克制上，布热津斯基警告说，他们忽视了美苏“竞争本质”这一点，并且在此过程中逐步失去公众和国际支持。布朗（时任国防部长）越来越站在布热津斯基一边。这一时期还见证了亨廷顿在净评估中已经确定的许多趋势的进一步恶化——苏联的军事集结和地缘政治冒险主义，以入侵阿富汗为代表——以及另一场危机，也就是随后伊朗的一系列灾难。在卡特任期的最后两年，美国在冷战中转向更具战斗性的姿态，其特点是增加国防预算、援助阿富汗抵抗运动，以及宣布旨在阻止苏联向中东推进的卡特主义。在苏联入侵阿富汗之后，卡特宣称：“我对俄罗斯人的看法在上周发生了剧烈的变化，甚至比之前的两年半还要大。”【1】https:///2021/04/u-s-national-security-strategy-lessons-learned/
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