基础设施产业化趋势分析及其对综合开发项目的启示

还是先从近两年火热的部门EOD及城市更新谈起。

依据我国《宪法》、《环境保护法》、《政府投资条例》及国务院办公厅《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）等国家基本法规政策，生态保护修复主要是政府的责任。但现实是：其一，政府财政收支矛盾突出，地方政府普遍没钱；其二，生态保护修复历史欠账多、现实任务多、资金需求多，且直接关乎发展的质量和安全。故此，作为主管部门，生态环保部当然很着急；也正是在此直接背景下，EOD被生态环保部等三个部门办公室推出，其最核心的特点是要求市场化的产业收益反哺公益性的生态投入，其愿景是追求政府零支出。城市更新也存在类似情形：其底线要求是转变发展方式去房地产化（具体要求体现为住建部建科〔2021〕63号文“四条红线”要求）并杜绝政府隐形债务，其价值追求是在补短板强弱项惠民生的基础上优化产业结构、提升城市片区功能和品质，在人产城融合的基础上培育活力片区乃至新的增长极，推动城市有机更新和高质量发展，这和传统的城建、片区开发及三旧改造显著不同。

EOD、城市更新的部门顶层设计显然是有问题的，特别是部门EOD，但这体现出一种需求和趋势：基础设施需要在满足协同融合、智慧绿色等基本要求的基础上，进一步提升投资的深度和有效性，推动基础设施投资市场化和产业化，培育项目信用，从而扬弃甚至摒弃政府及其平台公司信用，杜绝政府隐形债务，真正实现“封闭运行，风险可控”（中央十八部门发改规划〔2019〕1947号文）；其桥梁或者逻辑就在于，在土地要素化的基础上，通过一二三四级联动开发，以实现基础设施的产业化。2022年5月31日，国务院批复的《“十四五”新型城镇化实施方案》（国函〔2022〕52号）明确指出，要“创新城市投资运营模式，推进公共设施建设和土地潜在价值挖掘相统筹，提高收支平衡水平”；其中“土地潜在价值挖掘”，笔者认为核心的，就是要转换作为自然资源的土地的经济社会功能和价值，也即土地资源应从传统的快销乃至贱卖的商品，转换为公益性投资外溢价值的载体和（一二三产）产业要素，以提高收支平衡水平，特别是助力实体经济发展、形成经营性现金流。

上述基础设施产业化更宏观的背景和更深刻的逻辑是：

1、经济市场化是我国改革的方向和主旋律；政府治理能力现代化以及法治化是经济市场化的保障，其核心是去行政化，这一点在政府投融资体制及国企改革方面需求更加迫切。

2、以经济建设为中心是我国的基本路线，去年年底的中央经济工作会议罕见的予以了再次重申。故此，新阶段，如果不能有助于经济发展，投资很可能就是无效和有风险的。

3、当前及未来相当长的一段时间内，我国财政收支矛盾将长期突出，对此国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）说得很清楚，实践感受可能更加深切：全国各地，政府普遍没钱，以市场化为方向的政府投融资体制及配套体制改革势在必然。

投资是一个经济现象。基础设施产业化的经济逻辑是公益性项目投资外溢价值的内部化和延伸化，其表现和要求往往包括但不限于：

1、顺势而为、准确卡位，通过优化基础设施体系和培育经济营商环境，为人口和产业的聚集、关联产业的发展等，提供条件和保障，从而相关的产业（包括房地产）就成为了公益性项目投资外溢价值的重要载体，并量化为增量财政收入；

2、打造产业和新型基础设施，如标准厂房、旅游酒店、科创中心、孵化器、仓储物流及消费基础设施等，直接推动产业，特别是新技术、新业态、新产业发展壮大；

3、通过运营、资产管理及资产信用化、证券化等方式，进一步将投资建设所形成的资产要素化、资本化，推动或者助力相关产业发展，产生经营性现金流，并畅通金融和实体经济循环；

4、其它。

国务院《政府投资条例》第三条明文规定，国家采取措施，鼓励社会资金投向以非经营性为主的公共项目领域；社会资金都是要牟利的，而非经营性公共项目一般没有现金流，故此除了PPP以外，其可行乃至必然的模式之一，就是国务院《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号）首次明确、完整提出和鼓励的以结构化为基本特征的“综合开发模式”：当前，各地剩余的单体及简单打包组合类基础设施项目，基本上都难以具备经济可行性，必须以综合开发的模式实施。

故此，就综合开发项目而言，基础设施产业化是大势所趋和内在逻辑。在预期土地出让金不能作为金融保险机构融资还款来源的政策约束下，通过一二三四级联动，实现基础设施产业化，应该是此类项目顶层设计的趋势性基本要求。

值得关注和探讨的是，我国公益性项目投资外溢价值的载体，由于基本经济和财税等制度的原因，主要是土地、房产和产业。故此，在综合开发项目中，两种现金流并行不悖：其一，政府基于项目体制、机制、合同条件和相关法规政策向项目公司支付的财政资金；其二，项目本身所产生的经营性现金流。其中，政府支付按照政策规定不能作为融资还款来源，但形成了项目公司可作为项目资本金的自有资金，同时在滚动结算的情况下降低了项目的投资峰值和融资需求。故此，倘若项目符合国家政策导向（如城市更新），基于资产租售和特许经营等经营性现金流，并在主体及资产担保等信用结构和条件下，符合项目的融资并不困难，实践中融资成功的案例也不少。

故此，新阶段，无论如何：

1、综合开发项目亟需顺应基础设施市场化、产业化趋势，提高投资的深度和有效性。只有“EPC”不见“投资”，名为“合伙人”实为“垫资者”，单纯的非经营性和明股实债交易结构的单纯补短板类综合开发BT项目，空间会越来越小，可行性和风险巨大；无效投资叠加无序融资，穿透来看，不少项目涉嫌政府隐性债务；急功近利，政绩、业绩导向之下，最终也难言什么合作共赢。

2、通过层次性、结构化设计，以土地价值深度挖掘为抓手，一二三四级联动开发，并畅通财政、金融与项目实体经济的循环，是综合开发项目谋划策划和顶层设计的核心，其目标和基础是构建项目多元化现金流和独立信用。

3、充分发挥地方市场化国企和央企的信用价值和做实做大做强做优诉求，并切实践行投资、产业、创新（IOD，I：Investment＆Industry＆Innovation）理念和逻辑，形成和装入有效资产，是关键，也是作为“有效市场”的社会资本的题中应有之义。

4、顺势而为，契合金融机构的政策偏好，给项目穿靴子、戴帽子，是中国化投资的基本智慧。

实操中，笔者曾经坦言，一个地方，只要政府有决心，企业原意干，没有搞不成的综合开发项目（包括城市更新、EOD主题的综合开发项目），其含义并不仅仅在于项目开发方案与资源配置或者补偿方案的融合及量力而行，更在于紧扣综合开发项目的时代使命、底层逻辑和基础设施产业化趋势，以市场化为方向，以更好的发挥政府的治理和投融资优势为保障，以深度和有效投资为主线，切实培育项目信用，并着力畅通金融、财政与项目实体经济的循环。

以上感受和粗浅认识，敬请批评指正。