202106秘书苑|整合与规范：我国机关公文“文种”改革路向透视

摘  要

      机关公文文种的增删嬗变，必须遵循时代性、理事性、广域性和精准性原则。2012年《党政机关公文处理工作条例》在文种设置方面存在明显瑕疵：“适用对象”模棱两可，“适用范围”边界不清，“适用情形”交叉重叠，“规范功能”超越本意。基于此，本着整合、规范要求，提出机关公文文种未来的改革路向为：坚持多标合一，实现法规体系、管理的一元化；坚持适度扩充，推进文种类型、数量的多样化；坚持清晰表达，强化适用对象、范围的精准化；坚持规范管理，减少实践异化、衍变的自由化。

整合与规范：我国机关公文“文种”改革路向透视

      中华人民共和国成立后，机关公文的规范化问题，一直得到重视，先后多次颁布管理规定。目前规范共产党机关和行政机关的现行规定是2012年中央两办印发的《党政机关公文处理工作条例》（下简2012《条例》）。该条例颁布后，中央机关相关部门如交通运输部、教育部等先后据此出台了各自公文管理的规章。在国家标准委员会公布的权力机关、行政机关、司法机关、政党机关、军队机关和政协机关等六种机关类型中，除中央权力机关即全国人大未对2001年的《人大机关公文处理办法》作进一步修订，中央政协机关本来就无独立的公文管理规定外，作为司法机关的最高检察院、最高人民法院和军队机关的军委中央先后于2012年、2013年、2017年修订公布了《人民检察院公文处理办法》《人民法院公文处理办法》和《军队机关公文处理工作条例》。这几个管理规定均在文本中明确提出“参照”或“依据”2012《条例》，主动维护该《条例》在现行公文管理规定中的“上位”地位。

      文种是公文行文方向和内容取向的标志，它决定着公文的规范化和严肃性。[1]2012《条例》颁布后，学界就不断指出该《条例》在文种设置与适用规定上的瑕疵，比如“议案”作为法定文种是否适宜[2]、解释性条文不够清晰[3]等。在其后出台的相关部门下位管理规定中，有的已经有意对相关瑕疵做了修补。比如2012《条例》规定“报告。适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问”。而《人民法院公文处理办法》中则规定“报告。适用于向同级人民代表大会及其常务委员会、上级机关汇报工作、反映情况、回复询问”。这个规定较好解决了长期争论的，既然政府或法院要依法向人大报告工作，是否因此可以认为人大是政府、法院上级机关，进而以此来判断“议案”（该文种按照《条例》规定，适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项）是否就属于上行文的问题。2012《条例》中文种设置与适用规定存在的问题，远非上述一例，且在实践上引发异化。比如公文实践中已经存在的“通知代复”“通知代令”等公文实践如何对待，也需要在制度规范上做出适切规定。基于此，笔者以2012《条例》为基点，注意吸收同期出台相关规定的已成做法，在揭示2012《条例》文种设置与适用瑕疵的基础上，对我国机关公文的文种管理规范化建设提出相应策略。

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机关公文文种设置与功能安排的基本原则

      有史以来，政府公文在公文发展史上占据重要地位。在数千年历史长河中，政府公文的“文种”不断推陈出新，出现新文种、淘汰旧文种。中华人民共和国成立后，仅行政机关公文的“文种”先后就淘汰了“便函”“指令”“布告”“指示”“签报”等，新增了“请示”“公告”“纪要”“议案”“意见”等，“决定”“决议”“公告”等文种多次设置，又多次被废止，最后又予以保留。因此，机关公文“文种”的增删、嬗变绝非随心所欲，必然要受到社会制度、政策形态下来自于文化、管理、体制等多方面的影响，遵循相关的原则。

      1.1 时代性。文种是时代的缩影，反映着统治阶段的秩序和关系。自古而今，文种从名称到功能不断更替，本质原因不外乎两个方面：第一，由于某些文种本身反映了落后的文化观念，比如封建时代“奏”“谕旨”等文种的消亡，即属于此；第二，与统治阶级的执政理念密切相关。比如建国初期的“签报”，显然与当下的集体决策要求相悖。

      1.2 理事性。直到目前为止，学界和公文实践界不少人仍然把管理规章、规范性文件与机关法定公文的性质职能混为一谈。虽然三者的行文主体可能都是机关，但前二者属于制度文书，价值在于规范、约束；而后者属于事务文书，价值在于实务与理事，是属于性质完全不同的两种类型文书。法定的机关公文作为管理工具之一，其主要作用就在于处理日常事务，它对下级机关、相关组织具有约束力，但绝非“可反复使用”的制度文书。

      1.3 广域性。机关公文的文种到底以多少数量为宜，并无特别规定。民国时期，政府公文文种最多的时候达到30多个，仅“令”一类文种，就细化为大总统令、院令、部令、委任令、训令、指令、策令、申令、告令、批令等等，[4]令人眼花缭乱，确实过于繁琐。但笔者以为，文种数量与类型也并非越简越少就越好。文种多少应该服务并服从于工作需要，文种数量、类别应该覆盖机关日常管理的所有领域，尽量减少空白。

      1.4 精准性。任何概念都包括内涵和外延两个属性，文种是工具价值和终极价值高度统一的结合体，[5]因此对文种的概念解释应该强化精准。完备的公文管理规章，首先应该对文种的适用主体、客体、对象、内容、范围等诸项，做出细致描述；其次，在文种功能解释上，要标明立法宗旨，不仅要列出文种的工具价值，还要对文种的终极价值进行诠释。文本语言应该精当、准确，尽量使用规范化的法律语言，以减少歧义。

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2012《条例》在文种设置与适用规定上的瑕疵扫描

      2012《条例》在文种设置与适用规定上缘何受到学界苛评，重要原因之一就在于《条例》是在1996年《中国共产党机关公文处理条例》和2001年《国家行政机关公文处理办法》的基础上整合起来的，文种类型设置与相关适用表述照搬照抄，明显带有拼合痕迹。

      2.1 “适用对象”模棱两可，不够清晰。主要表现在发文主体不够清晰。既然2012《条例》是规范共产党机关和行政机关公文的，法理上说《条例》中的15个文种，两类机关均可使用。事实上，15个文种除“议案”明确规定为“各级人民政府”使用之外，其它如“命令”文种，因为无特别规定，所以党的机关能否使用这个文种，学界就见仁见智：有的认为不宜使用[6]（苏武荣，刘文森，崔成前等），有的认为应该赋予党的机关使用“命令”的功能（栾照钧）。再比如“决议”和“公告”这两个文种，学界分歧也很大，[7]有的认为前者只能党的机关使用，后者只能行政机关使用，还有学者认为党政机关都可以用。“决议”这个文种，1981年《国家行政机关公文处理暂行办法》中设置了这个文种，但令人不解的是，1994年、2000年修订的行政机关公文管理规定中，又去掉这个文种。那么2012《条例》将之列入其中，其立法初衷是否想恢复行政机关使用这个文种的资格，不得而知。

      2.2 “适用范围”边界不清，区分困难。比如“公告”与“公报”，2012《条例》规定，前者“适用于公布重要决定或者重大事项”，后者“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”。两个文种的规定显然存在的问题：一是“重大事项”和“重要事项”怎么区分。二是“公报”明确公布的范围是国内外，那么“公告”的发布范围是否只允许在国内？如果允许向国外发布，那么“公报”的规定中就不必多此一举，加上“向国内外宣布”的限定。再比如“报告”，规定其适用于“向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问”，这个规定比较明确地限定这个文种在同一序列机关上下级的发文关系，如下级党组织向上级党组织报告工作，下级行政机关向上级行政机关报告工作。那么跨机关发文，比如行政机关依法向人大报告工作，是不是使用“报告”这个文种。如果是，那么按照《条例》“向上级机关汇报工作”的规定，同级人大就应该是同级政府的上级，这显然又不合适。

      2.3 “适用情形”交叉重叠，实践异化。按照法规制订的严谨性，《条例》中的每个文种，法理上说，都应该并且只能适用于一种或多种同类工作情形。比如“批复”只能适用于答复下级“请示”的一种工作情形，而“报告”则适用向上级汇报和答复上级询问两种工作情形，但其本意都是“向上级汇报工作”的多种同类工作情形。但能否因此可以反过来说，一种或多种同类工作情形，允许从《条例》中选择多个文种来行文。如果允许，极易造成公文实践上的混乱。比如“决定”文种，无论从语词含义，还是从其在《条例》中的规定看，这个文种的功能就在于对人、对事“下结论”，具体包括“对重要事项作出决策”“奖惩有关单位和人员”“撤销或变更下级机关不恰当的决定事项”三个功能，并非部署指挥性文种。但令人不解的是，《条例》中却标明该文种具有“部署”职能。“部署”是组织落实、布置工作。而“通知”就担负这个功能，很显然赋予“决定”的“部署”功能是不恰当的。再比如“批复”的作用就是答复“请示”，这一点从“批复”在《条例》中的“适用于答复下级机关请示事项”的规定就可以看出。然而，近几年的公文实践中大量出现使用“通知”来回复“请示”，学界称为“通知代复”现象。这种用法实际上赋予通知“答复+部署”的功能，对这种异化现象怎么看，到底允许不允许其存在。与此类似的，还有“函代批复”，即上级机关办公室（厅）用“函”答复下级机关的“请示”；“通知代令”，即以“通知”来印发本应由“命令”发布的行政法规和规章；“通知与决定混搭”，即在“决定”文书中提出贯彻落实要求，以“通知”要求来写作“决定”文书等，都应该加以规范。

      2.4 “规范功能”超越本意，缺乏依据。据笔者研究，目前全国有24个省级政府以及10个中央政府部门制订了规范性文件管理规章。其中只有3个单位规定规范性文件文种只能使用“办法”“规定”“规程”。其余21个单位认为可以使用“决定”“通告”“通知”“意见”“公告”“命令（令）”等6个《条例》中的文种。[8]使用《条例》中的相关文种兼具“规范职能”，是否合适，值得商榷。根据《条例》，党政机关公文是“传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具”。本原说，《条例》中所有文种功能均应定位于处理日常“一次性”事务，不具有也不应该具有规范性文件应有的“相对稳定”“反复使用”特点。[9]事实上，根据《条例》的适用规定，“通知”本身就不具备规范功能。“公告”和“命令”只具有发布规范性文件功能，本身不具备规范功能。虽然“通告”适用于“在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项”，“决定”对“重要事项做出决策”，“意见”对“重要问题提出处理办法”，似乎可以用为规范性文件的名称，但上述3个文种的规约事项，都属于“一次性”规定，不属于“反复使用”的规定。“意见”文种由于概念语词意义的商洽性，有学者质疑用作规范性文件，强制性和规范性不强。[10]事实上，《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》中，已经明确把通知、决定、报告、纪要、通报等排除在规范性文件之外。这可能也是1996年《中国共产党机关公文处理条例》中，将1989年《中国共产党各级领导机关文件处理条件（试行）》中的“条例”“规定”两个规范性文件文种予以删除的主因。因此，剥离《条例》中相关文种的规范性功能，明确规范性文件名称只允许使用“条例”“规程”“办法”“细则”等辨识度很高的名称，对于规范性文件的范围界定、日常运用，有百利而无一弊。

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机关公文文种规范建设的改革路向

      文种作为体现机关之间工作关系、处理机关事务的重要载体，其适用方面的内涵与外延的确定性、对应性不容忽视。基于我国2012《条例》当中存在如上所述的相关弊端，迫切需要从制度层面、管理层面、实践层面等方面都出改革和优化。

      3.1 坚持多标合一，实现法规体系、管理的一元化。前已述及，我国目前规范机关公文文种设置的制度文本，除了处于“母法”地位的2012《条例》之外，其他类型的机关和党政部门也出台了诸多管理办法。有学者统计，2012年《条例》公布后，中央机关有74家，地方党委政府有8家出台了实施细则，甚至一些央企、高校也出台相关规定。[11]这些办法或细则在文种适用规定方面，对《条例》中均有所改革甚至突破。比如云南省的细则中，对部分文种的使用机关类型作了原则性规定：党的机关一般不使用命令（令）、公告、通告、议案；行政机关一般不使用决议文种。最高人民检察院的办法中，规定“命令”功能之一为“适用于发布强制性的指令性文件”，对《条例》中规定的适用范围有所放宽。有学者认为，如果这些规章、细则违背了《条例》规范，甚至相左，容易造成政出多门的混乱局面，不利于公文的规范化，[12]笔者以为这种观点是有道理的。既然其他类型的机关如最高院、最高检、军委等均主动将《条例》视为“母法”，因此笔者建议宜于秉持系统、统一原则，采取整体设计，实行多规合一，可以由中央统一组织修订适用于各类机关的新《条例》，使用一个新《条例》或者必要的配套细则，来规范所有类型的机关公文，就有可能减少和避免叠床架屋的现象，节约立法资源，提高普法效率，增强公文法规的普适性。

      3.2 坚持适度扩充，推进文种类型、数量的多样化。如果实行各类机关公文管理规定的多规合一，那么必须在文种数量、类型上必须采取广覆盖、宽领域、重应用策略，保证机关各类日常事务处理，在文种安排上做到“一一对应”、“事文合辙”。如果这样，像多年来学界争论未停、认为“纪要”文种“内容缺乏效用”应该从机关公文中排除出去的问题，[13]就不是一个值得争论的问题。笔者以为，甚至像机关常用的计划、致词，以及被历次公文管理规定清除出去的如“批示”“指示”等文种，在当下我国强化“一元化”领导和坚持“两个维护”的背景下，都应该予以恢复。当然，对于一些如《军队机关公文处理条例》（2017）中的“通令”等“个性化”文种的处理（根据《中国人民解放军纪律条令》规定，书面下达的奖励决定，嘉奖和三等功、二等功、一等功，采取“通令”形式），笔者建议根据我国机关管理特性和六大机关的不同职能，在新《条例》中，可以将所有文种分为通用型和专用型两类。通用型文种对所有类型的机关都适用，专用型文种是某些机关的专用文种。像2012《条例》中的“议案”就作为行政机关、司法机关等的专用型文种。

      3.3 坚持清晰表达，强化适用对象、范围的精准化。当下《条例》中相关文种适用在公文实践上见仁见智、出现两难，问题就出在相关文种的适用表述不清。笔者以为，每一个文种，都要对适用主体、客体、内容、范围、情形等五要素，做出精准表达。在适用主体、客体上，哪一个文种适用于哪些机关类型、哪些文种限于哪些机关使用，都要表达清楚。对于适用工作情形，要注意从公文的工具价值与终极价值两个层面，做出合理归类，避免功能交叉。比如上已述及的“通知”文种，其本职在于工作部署、安排，而又赋予“决定”对“重要事项”做出“部署”，显然在表述上有些随意。还有适用范围的界定问题，对于“重大”“重要”“有关单位”等模糊概念，以及相关文种在选用上易于混淆的现象，新《条例》的制订部门要通过“附则”或必要的配套文件加以解释。譬如2001年《国家行政机关公文处理办法》颁布之后，社会和学界对包括文种适用方面在内的诸多问题存疑，国务院办公厅当年就专门出台《国务院办公厅关于实施<国家行政机关公文处理办法>涉及的几个具体问题的处理意见》加以解释，这不失为一个处理相关争议问题的成功做法，值得借鉴。

      3.4 坚持规范管理，减少实践异化、衍变的自由化。法理上说，不同文种有不同功能，实践使用时既不能“缺位”，也不能“越位”，更不能“错位”。被中央机关多次使用的“通知代复”公文用例，本身就是一种文种功能“错位”和“越位”现象。以“通知”文种来替代“批复”回复“请示”用法，至少有三个不妥：一是《条例》已经明确规定“批复”适用于“答复下级机关请示事项”，如此用法，一方面使“批复”闲置，另一方面“通知”的适用规定中，本就不具有“批复”功能，如此公文实践，缺乏法理依据；二是紊乱公文功能。“批复”为上级机关“许可”，属于“批示性公文”，而“通知”是上级“部署工作”，属于“指挥性公文”，二者功能风马牛不相及；三是从文件归档看，档案业务通常遵循“批复在前，请示在后”原则，如此用法，势必会形成“通知在前，请示在后”现象，这样使档案管理变得不伦不类。因此，前述的“函代批复”“通知代令”“通知决定混搭”等文种实践异化现象，在公文管理实践中应该予以禁止，防止自由化和随意性。

      党的十八届三中全会，将“推进国家治理体系和治理能力现代化”列为全面深化改革的总目标之一。公文作为管党治国的重要工具，是治理方法的重要载体。文种体现着时代的政治意识、文化观念和管理方式。走进新时代，迈向新阶段，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征的科学论断，“一元化”的机关体制管理已经走向纵深，因此机关公文必须主动适应体制变革的新要求，大力加强规范化建设。而机关公文“文种”的规范化，既是公文改革的突破口，也是着力点，应该成为公文改革中首当其冲的命题。

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作者/陈洪美，张松祥

《档案管理》2021年6期

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