 2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，文件强调依法严厉查处证券违法犯罪案件，加大对大案要案的查处力度，加强诚信约束惩戒，强化震慑效应。而2022年将召开党的二十大，证监会在党委（扩大）会议上也强调今年做好资本市场工作十分重要。截至2022年6月30日，证监会（局）已开出136张罚单[1]，涵盖虚假陈述、操纵市场、内幕交易等多种违法行为，我们现将该136个行政处罚案例进行归纳整理，形成本报告。 目录 一、行政处罚的数量 二、行政处罚的类型 （一）信息披露类 （二）内幕交易类 （三）短线交易和限制期交易类 （四）私募基金违法违规类 （五）中介机构未勤勉尽责类 （六）证券从业人员违法违规类 （七）市场操纵类 （八）其他 三、行政处罚的对象 四、行政处罚的结果 五、行政处罚的申辩情况 一 行政处罚的数量 截至2022年6月30日，证监会（局）已开出136张罚单，其中，证监会行政处罚委开出25张罚单，地方各证监局开出111张罚单[2]，地方各证监局处罚数量是证监会行政处罚委的4.44倍，地方派出机构自行调查、自行处罚的现象突出（详见图1：证监会行政处罚数量对比图）。  此外，就36个地方各证监局而言，浙江证监局以24起案件遥遥领先于其他地区（不包括宁波证监局的3起案件），处于行政处罚数量的第一梯队；广东证监局（11起案件，不包括深圳证监局的4起案件）、四川证监局（10起案件）、上海证监局（9起案件）、大连证监局（9起案件）处于第二梯队；其他只有个别案件的证监局处于第三梯队；天津、河北、陕西、辽宁、吉林、黑龙江、福建、河南、湖北、贵州、陕西、青岛、广西证监局上半年尚无处罚案件（详见图2：证监局处罚数量图）。  二 行政处罚的类型 证监会（局）2022年上半年行政处罚事由主要包括：（1）信息披露类案件数量位列第一（53起）；（2）内幕交易类案件（44起）；（3）短线交易和限制期交易类案件（10起）；（4）私募基金违法违规类案件（8起）；（5）中介机构未勤勉尽责类案件（8起）；（6）证券从业人员违法违规类案件（6起）；（7）市场操纵类案件（3起）；（8）其它类（4起）（详见图3：证监会行政处罚类型）。  01 信息披露类 2022年上半年信息披露类违法案件共53起，与2021年上半年的数据基本相当。在这些案件中，信息披露违法主要集中于如下几种类型： 未披露关联方、关联交易或关联方非经营性占用上市公司资金（32起），未披露股东持股变动（11起），虚增收入利润、财务账目虚假记载（10起），重大遗漏（8起），未披露担保事项（8起），未披露诉讼、仲裁事项（7起），未披露重大债权债务（6起），未披露重大事件（4起），未披露募集资金存放及使用（2起），未披露董监高履职情况（1起）（详见图4：信息披露类行政处罚案件）。  02 内幕交易类 2022年上半年，证监会（局）针对内幕交易类案件共作出44起行政处罚，其中证监会行政处罚委作出6起，各地证监局作出38起（详见图5：内幕交易案件类行政处罚数量）。  此外，在证监会处理的6起案件中，认定的内幕信息均涉及上市公司并购重组事项，处罚对象包括8名个人和1家公司。各地证监局处理的案件中，认定的内幕信息则主要涉及上市公司并购重组事项，此外也包括控制权变更、实现担保物权的潜在诉讼、与政府的战略合作、账面存货减值及年度预计亏损、实际控制人被采取留置措施等其他事项，处罚对象包括41名个人和1家公司（详见图6：内幕交易案件类行政处罚对象）。由此可见，上市公司并购重组仍是内幕交易的高发领域。  就内幕交易行为而言，行政处罚所涉行为类型主要包括信息传递型内幕交易（29起）、内幕信息知情人自行交易（14起）、泄露内幕信息（5起）、建议他人买卖股票（1起）（详见图7：各类内幕交易案件数量）。  03 短线交易和限制期交易类 04 私募基金违法违规类 2022年上半年私募基金违法违规被行政处罚案件共8起，均由地方证监局处罚，主要违规事由包括：未按合同约定披露有关信息（4起）、侵占/挪用资金（3起）、向非合格投资者募集资金（3起）、利益输送（1起）、承诺最低收益（1起）、基金产品未备案（1起）（详见图8：私募基金违规类型）。  05 中介机构未勤勉尽责类 中介机构未勤勉尽责类案件共8起，主体均为审计机构（及其工作人员），包括7家会计师事务所及1家资信评估公司（详见图9：中介机构未勤勉尽责类案件）。而往年的中介机构未勤勉尽责中，审计机构的占比也超过了八成。资本市场是一个生态体系，中介机构都要归位尽责，切实发挥好各自作用，严格履行核查验证、专业把关等法定职责，督促上市公司规范运作、真实披露。  06 证券从业人员违法违规类 出于维护公开、公平、公正的市场秩序的考量，法律禁止证券从业人员以个人名义买卖证券。证券从业人员不当利用任职便利和信息优势，绕过监管规定借用他人账户买卖证券，将被追究相应责任。 2022年上半年，证监会暂未就证券从业人员违法违规案件作出行政处罚，各地证监局针对证券从业人员共作出行政处罚6起，其中浙江、上海、厦门、宁夏、四川、新疆各1起，涉及的行为类型为从业期间借用他人名义持有、买卖股票，以及私下接受客户委托买卖证券（详见图10：证券从业人员违法违规案件数量）。例如，上海证监局〔2022〕3号案中，刘某先后任海通证券研究员、投资经理、权益投资部副总监，其从业期间利用秦某、徐某等人名下的5个证券账户持有、买卖股票，通过个人手机及电脑设备委托下单笔数占总委托下单笔数的89.37%，累计交易金额140余亿元；宁夏证监局〔2022〕1号案中，万某任华林证券财富经理，从业期间接受客户赵某委托操作其账户进行股票交易，累计交易金额9千余万元。  07 市场操纵类 2022年上半年操纵市场类案件处罚3起，均是证监会行政处罚委处罚，也由此可以看出，操纵类案件属于“大案要案、复杂疑难案件”，一般都由证监会直接管辖。3起操纵市场类案件均为操纵证券市场，其中2起是集中资金优势和持股优势连续买卖与对倒交易并存，另外1起是单纯的对倒交易（详见表1：操纵证券市场类行政处罚案件）。 08 其他 除上述已列举的行政处罚事项外，还有其它三种类型，分别是提供、传播虚假或者误导投资者的信息并向投资人承诺收益（2起）、证券公司提供虚假资料（1起） 、利用非公开信息交易（1起）（详见图11：证监会行政处罚其它类型）。 三 行政处罚的对象 2022年上半年，证监会（局）作出的总计136起行政处罚中，涉及的处罚对象共283名，其中个人236名、上市公司24家、会计师事务所等中介机构11家、基金公司6家，其他6家，个人仍然是证券监管部门行政处罚的主要对象（详见图12：处罚对象数量）。 就违法违规行为而言，个人的违法违规行为主要是对上市公司信息披露事项未勤勉尽责、内幕交易、证券从业人员违规操作等，其中，与上市公司信息披露有关的被处罚个人共计120名。公司的违法违规行为则主要集中于信息披露领域，且除证监会〔2022〕26号案（持股平台违规披露）、上海证监局〔2022〕1号案（基金公司违规披露）外，相关行政处罚均适用双罚制，处罚对象均包括公司及主要责任人员这一“双主体”。由此可见，公司违法违规风险向个人的传导效应仍应予以重视。 就被处罚个人的身份职务而言（一人在同一公司身兼多职的，依其职务多次计算），主要有实际控制人9人、法定代表人15人、董事长/执行董事37人、副董事长8人、董事33人、董事会秘书16人、独立董事6人、监事14人、总经理23人、副总经理23人、财务负责人2人、财务总监24人、注册会计师20人（详见图13：被处罚个人的身份职务）。总体看来，主导相关信息形成、披露的公司实际控制人与对公司负勤勉尽责义务的董事、监事及高级管理人员面临较大的违法违规风险。 四 行政处罚的结果 2019年《证券法》大幅提高了对违法行为的处罚力度。在证监会（局）2022年上半年处罚的案件中，2019年《证券法》被多次适用，也仍有一部分案件适用2005年《证券法》。 其中，证监会对公司的罚款金额最高为2亿元（证监会〔2022〕26号），最低为30万元（证监会〔2022〕28号）；对个人的罚款金额最高为1384万元（证监会〔2022〕7号），最低为5万元（证监会〔2022〕22号）；对机构的罚款金额最高为302万元（证监会〔2022〕19号），最低为30万元（证监会〔2022〕10号）。各地方证监局对公司的罚款金额最高为771万元（山东〔2022〕5号），最低为3万元（浙江〔2022〕7号）；对个人的罚款金额最高为5464万元（上海〔2022〕3号），最低为2万元（四川〔2022〕7号）；对机构的罚款金额最高为774万元（深圳〔2022〕3号），最低为94万元（山东〔2022〕2号）（详见表2：表2：罚款金额分布情况）。 五 行政处罚的申辩情况 2022年上半年，在证监会（局）作出的136份行政处罚中，共有68份披露了当事人的申辩意见，总体申辩率为50%（详见图 14：总体申辩情况）。 具体而言，由证监会作出的25份行政处罚中，有16份披露了当事人的申辩意见，申辩率为64%；由各地证监局做出的111份行政处罚中，有52份披露了当事人的申辩意见，申辩率为46.8%（见图 15：具体申辩情况）。这说明在证券类行政处罚案件中，当事人具有较强的申辩意识，并非被动接受监管机构认定的事实和处罚结论。 此外，在68份提出了申辩意见的行政处罚之中，仅有9份被监管机构部分采纳，总体申辩被采纳率仅为13.2%（详见图16：申辩意见总体采纳情况）。 具体而言，证监会部分采纳了4份，占16份提出了申辩意见案件中的25%；各地证监局共部分采纳了5份，占52份提出了申辩意见案件中的9.6%（详见图 17：申辩意见具体采纳情况）。由此可见，证券类行政处罚案件中，申辩意见的被采纳率较低，而证监会对申辩意见的采纳率远高于各地证监局。此外，虽然大部分当事人均会从事实认定和法律适用两个层面提出多项申辩意见，但是最终被采纳的申辩意见大部分为对相关事实的认定，如证监会〔2022〕27号行政处罚决定书就采纳了当事人“调整事先告知中虚增利润的数额和更正公司披露的前期会计差错更正的时间”的申辩意见；广东证监局〔2022〕2号、7号行政处罚决定书中也部分采纳了当事人的申辩，分别调整了“相关虚增销售收入数据”和“趋同交易金额”。 [1] 本文的数据均为可在公开途径查询到行政处罚决定书的案例，部分已处罚但未公开处罚决定书的未被统计在内。 [2] 2013年7月,证监会发布规定决定授予所有派出机构行政处罚权。后,36家派出机构在其网站上统一发布了行政处罚听证规则。根据授权,除大案要案、复杂疑难案件以及其他可能对当事人权益造成重大影响的案件,仍由证监会机关负责审理外,派出机构将按照规定,对管辖范围内的自立自办案件进行审理,实施行政处罚,并由证监会行政处罚委员会负责备案。 团队负责人 | 沈国勇 |
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