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“冗官”和“冗政”现象作为专制主义中央集权制度的痼疾，贯穿了秦以后的中国古代历史，随着贵族集团和官僚集团势力的此消彼长，从隋唐之后，冗官冗政现象空前剧烈起来，人们通常的印象认为，太平年月做官的整体收益较高，仕途之路水涨船高，导致冗官现象。这确实是一个主要原因，但在相对动荡的时代，冗官冗政现象一样不少，在于战争频繁，事务繁多，各种在紧急状态下增设的人员、机构在其职责消失后，却依然无法裁撤，沦为“有职无事”的冗官。 以冗官现象比较严重的两宋为例，北宋徽宗大观末年（1110年）的户籍是20882258户，比东汉桓帝永寿三年（157年）的户籍增长了不到一倍，但官员数量却增长了五倍还多，经过辽、宋、夏、金之间的一系列战争，到南宋宁宗时期，南宋和金的户口合计数与北宋徽宗大观年间差不多，官员数量却比东汉时增长了十倍还多。皇统议和后，宋、金之间以大散关为界，南宋和西夏在地理上实际已不接壤，然而北宋为了与西夏战争时期临时增设的一些官员、机构，直到南宋灭亡也未能裁撤。 在这些尾大不掉的冗官、冗政现象中，最为奇特，也最引人深思的，是明末的辽饷。 一、辽饷之由 大明万历四十六年（1618年），因辽东局势日坏，朝廷计划出兵辽东打击满洲贵族建立的后金政权，但经历了“万历三大征”的明朝财政早已无法支持这种大规模的军事行动，遂采取“加派”的方式征收临时性赋税“辽饷”，即“辽东军饷”，除贵州外，天下田地每亩加收三厘五分银，用于明朝在辽东的军事行动。因为天下疲敝，这种临时性的赋税如果持续时间太长，很容易导致不堪重负的民间发生民变，因此朝廷希望通过一次快速而迅捷的军事行动解决后金问题，在萨尔浒战役前夕，数次催促前线将领出兵也是出于相同的考虑。  然而随着明军的节节败退，“辽饷”也水涨船高，经过万历四十七年、四十八年两次上调，额定为每亩九厘，无论辽东形势如何变化均常态化征收，后又出于相同原因加派剿饷、练饷，合称“三饷”，一直征收到明朝灭亡。 “三饷”本来是临时性税收，征收额度较大，万历四十八年辽饷即高达五百二十万两，超过政府全年正常开支，此后无论辽东战事如何变化，辽饷只增不减，这种涸泽而渔的敛财方式极大的耗尽了民力，激化了官民矛盾，加速了明朝的崩溃和灭亡。 清军入关后，作为“辽饷”的起因，对“三饷”之弊心知肚明，为笼络人心，安定尚未完全平定的北方，清朝的实际统治者、摄政王多尔衮在顺治元年（1644年）七月八日公告天下： “前朝弊政，厉民最甚者，莫如加派辽饷，以致民穷盗起，而复加剿饷，再为各边抽练，而复加练饷，唯此三饷，树倍正供，苦累小民剔脂刮髓，远者二十余年，近者十余年，天下嗷嗷，朝不及夕。……自顺治元年为始凡正额之外一切加派如辽饷、练饷及召买米豆，尽行蠲免” 二、辽饷之弊 然而顺治三年，清朝又按每亩九厘的旧例“复征辽饷”，为了避免自食其言被民间指责，清朝玩了一个文字把戏，借口清朝征收赋税的制度汇编《税役全书》依据的是明朝万历年间的税种和税额，“钱粮则例，俱照明万历年间”，而辽饷是万历四十六年开征的，因此不在蠲免之列。这显然是个漏洞满出的搪塞之词，最荒唐之处并不在自食其言，出尔反尔，而是在于作为一项临时性税收，征收辽饷的目的是为了消灭割据辽东的后金-满清政权，如果说之后复征剿饷、练饷是为了消灭以李自成、张献忠为首的农民军，以及偏安南方的南明政权，尚且说得过去。满清朝廷复征“辽饷”又是要干什么呢，征自己吗？ 清朝朝廷也很快意识到这个问题，而解决方法也非常简单粗暴，顺治十四年，清廷为避去“铁锅炖自己”的尴尬和不吉利，将“辽饷”改名称“九厘金”，写进《赋役全书》中，从一项临时性的税收变成固定正赋，从此，辽饷这项用于灭亡清王朝（后金）的税赋一直征收到清王朝灭亡，而基于“辽饷”而发展出的诸多厘金（以募饷为名的商业税）直到民国二十年（1931）年才废除，这一现象在中国古代财政史上，堪称奇观。  很显然，清朝“辽饷”的弊病认识清楚且深刻，而且清朝征收辽饷“师出无名”，名不正言不顺，且有自取其辱之嫌，然而清朝依然坚持不放弃辽饷，固然因为其是一笔巨大的收入，更是因为这项巨大的收入从明末收到清初，早已在官僚集团中形成了稳固的利益结构和利益链条，其中门道之多、利益关系之深、利益结构之广，导致其尾大不掉之势已经根深蒂固，牵一发而动全身，再也碰不得了。 三、辽饷之变 例如辽饷的征收中，朝廷往往只派定额，至于“论亩”“照粮”还是“照银”，各地常常不一，留下巨大的“灵活”空间。 再比如，数额巨大的辽饷势必涉及到火耗问题，明清从民间征得的税金都是成色不一的银块，这些银块要改铸成五十两一锭的官银银铤，其间必然发生损耗，改铸的实际损耗在百分之一二左右，即每两白银损失一两分，由纳税人承担，在四川彭山江口古战场遗址出土的“江口沉银”中，就有錾刻“石门县征完辽饷伍拾两”字样的明朝官银出水，这就是完成征收和改铸后的“辽饷”，应是被张献忠所劫的明朝税银的一部分。  百分之一二的损耗尚可接受，然而在清朝实行“火耗归公”的改革之前，纳税人增缴的“火耗”高达每两白银两三钱之多，比实际损耗高十多倍，而其中的差额，自然被各级官吏瓜分，吃的脑满肠肥。一旦上千万两的辽饷罢征，官僚集团就少了上百万两的油水，因此官僚集团绝不会坐视自身利益受损，势必千方百计的保住辽饷。清朝的统治者需要钱，利益链条上的各级官员也需要钱，羊毛出在羊身上，受苦的就只有百姓了。  究其根本，战时临时设置的机构裁撤不了，战时临时下放的权力无法收回，战时“事急从权”“便宜行事”而采取的种种措施在战后无法废止，根本原因在于治理水平低下，在设置种种临时机构、政策的时候，并未限定其时效和废止条件，使其在长期运行中，形成了稳固的权力结构和利益链条，权力结构保证了利益链条的存在和运转，利益链条反过来巩固了权力结构，将“临时”变成了“常态”。延续两朝的“辽饷”之痼，至今仍值得深思。 |
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