尚有房屋未售的情况下，开发建设单位是否有权对行政机关作出的业主委员会的备案行为提起诉讼？

问题

尚有房屋未售的情况下，开发建设单位是否有权对行政机关作出的业主委员会的备案行为提起诉讼？

解答精要

尚有房屋未售的情况下，开发建设单位作为未售房屋的所有权人，应当享有业主权利，与行政机关对业主委员会的备案行为具有利害关系，具有提起行政诉讼的主体资格。

具体阐释

对业主委员会的备案行为，是行政机关对业主委员会主体资格的确认，业主委员会在办理备案登记后，才能够对外活动。因此，行政机关作出的对业主委员会的备案行为，属于可诉的行政行为。尚有房屋未售的情况下，开发建设单位作为未售房屋的所有权人，应当享有业主权利，与行政机关对业主委员会的备案行为具有利害关系，具有提起行政诉讼的主体资格。

在实践中，小区内尚有房屋未售，小区内已购房屋的业主在没有开发建设单位参加的情况下召开业主大会选举业主委员会的情形时有发生。此时，开发建设单位以其为未售房屋所有权人，享有业主资格为由，对行政机关对业主委员会的备案行为提起诉讼。对此，存在两项争议焦点，具体分析如下。

一、对该备案行为提起诉讼属于行政诉讼的受案范围

在法院判例中，可见不同的观点。如戴明伟等诉定远县佳房和城乡建设局行政登记案，法院认为“根据《若干解释》第1条的规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，业主委员会登记备案是定远县住房和城乡建设局监督管理工作的必备环节，具有行政确认的性质，是定远县住房和城乡建设局的具体行政行为，属于人民法院诉讼的受案范围”。而在港中旅(沈阳)置业有限公司诉沈阳市浑南区满堂街道办事处撤销业主委员会备案登记案中，法院认为“根据《物业管理条例》第16条的规定可知，业主委员会委员资格来源于业主大会的选举和授权，并非行政机关的备案或批准。被上诉人对业主委员会备案的行为仅仅是一种登记行为，并未对上诉人的权利、义务产生实际影响”。

两个案件中，法院对行政机关对业主委员会备案行为的性质和行为效果产生了分歧。《物业管理条例》第16条第1款规定：业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。从该条款中尚无法准确认定备案机关的审查职责和此种备案行为的性质。但住房和城乡建设部制定的《业主大会和业主委员会指导规则》第33条明确了备案机关应当审查的材料，多数地区自行制定的物业管理条例，包括《天津市物业管理条例》亦规定了类似内容。同时，《业主大会和业主委员会指导规则》第34条第1款规定：业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。有观点认为，“业委会是物业售理区域内小区业主通过召开业主大会投票选举产生的自治售理组织，在备案之前，其已经产生。

但从上述规定中，可以看到，如果小区业委会不备案登记，就无法取得印章，无法开展活动。这将对物业小区业主的相关物业活动产生实际影响。所以，对业委会的备案审查实际上就带有了一定的行政许可因素，该行政行为应当属于可诉的行政行为，属于行政诉讼的受条范围，应当接受司法审查。〞虽然业主委员会的成立是基于业主大会的选举和授权，但备案机关对业主委员会提交的文件具有审查义务，且业主委员会在经过备案后才能够取得印章进而获得对外从事特定活动的资格，该备案行为具有对业主委员会能力或者资格进行确认的功能和性质，是一种可诉的具体行政行为。应认定行政机关作出的对业委会的备案行为对利害关系人的权利义务具有实际影响，属于行政诉讼受案范围。

二、开发建设单位具有原告主体资格

根据《行政诉讼法》第25条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。在小区内尚有房屋未售的情况下，开发建设单位是否具备原告主体资格，即需要审查其是否与业主委员会的备案行为具有利害关系。在宝鸡市壹号大院业主委员会与宝鸡市振东房地产开发有限公司、宝鸡市渭滨区住房和城乡建设局物业管理行政备案案中，法院认为“振东公司拥有该小区6号楼的独立产权及2号楼未售出房屋的所有权，身系壹号大院小区建设单位和业主双重身份，与业委会备案行为有利害关系，具有提起行政诉讼的主体资格。”

根据《物业管理条例》第6条规定，房屋的所有权人为业主。未出售的房屋及己出售未交付登记的房屋，所有权均属于开发建设单位，在此情况下，开发建设单位应当享有业主权利，包括选举业主委员会成员的权利。根据《业主大会和业主委员会指导规则》第24条第（1）项规定，建设单位尚未出售和虽己出售但尚未交付的部分，以及同一买受人拥有一个以上专有部分的，按一人计第。亦说明开发建设单位因有未售出的房屋而具有业主资格。是行政机关对业主委员会进行备案行为的利害关系人，具有提起行政诉讼的主体资格。

（撰稿：董怡然；审定：刘迪）

来源：天津高院《法官智典 · 行政审判与国家赔偿卷》（人民法院出版社）、我爱行政法