210926【REITs指数】公开募集基础设施证券投资基金之基本情况简介

本文作者：张涛，毕业于中国政法大学，自2013年以来从事从事律师及公司法务工作，主要工作领域为房地产并购融资、私募基金。

随着2021年6月21日五只公开募集基础设施证券投资基金（下称“基础设施基金”）在上海证券交易所（下称“上交所”）、四只基础设施基金在深圳证券交易所（下称“深交所”）分别上市，中国大陆地区首次发行了基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。

虽然目前行业领域仅限定在基础设施领域，尚未囊括商业、酒店、写字楼等，但其所带来的广泛影响已经突破了资本市场范畴，开启了一个价值数万亿元的新市场，并且对于有效盘活存量资产，拓宽企业融资渠道，形成存量资产和新增投资的良性循环具有重要意义。

笔者作为一名参与了基础设施基金首批试点项目的法务工作者，有必要进行知识和操作的总结，以此可以更好地指引未来工作；同时，也可以和广大法务同仁切磋交流，以期在业务上不断精进。

一、基础设施基金的政策法规体系

从法律角度，首先有必要明确基础设施基金所应当依据和遵循的相关法律、法规和指引。

鉴于基础设施基金目前的交易架构一般分为三层，最上层是基础设施基金，中间层为基础设施基金持有全部份额的资产支持专项计划（下称“专项计划”），最下层为专项计划全资持有的项目公司（由于各具体项目有所不同，在专项计划和项目公司之间也可能存在一层SPV公司）。监管机构最终确定这样的基础设施基金交易架构，无疑是经过反复权衡的最优秀方案，即目前这种交易架构在现行法律法规框架下对既往时间操作的突破最小，即参照了此前已经较为成熟的资产证券化业务模式（下称“ABS模式”），将ABS模式中的“专项计划——私募基金（或信托计划）——项目公司”的结构精简为“专项计划——项目公司”，并在专项计划上面增设一层基础设施基金。这种架构设计不论对于监管机构还是券商而言都有一定实操基础，同时有利于基础设施基金业务的开展和后续监管。

在这一大前提下，基础设施基金相关法律法规规定就可进一步分为两大类，一大类是原已制定并施行的证券投资基金、资产证券化业务相关规定，另一大类是为了推动基础设施基金而由国家发展和改革委员会（下称“发改委”）、中国证监会（下称“证监会”）、交易所等主体制定的新的相关规定、指引等。

（一）证券投资基金及资产证券化业务方面法律、法规、规定及指引

证券投资基金、资产证券化业务方面的法律、法规、规定及指引大致包括《证券投资基金法》《公开募集证券投资基金运作管理办法》《公开募集证券投资基金销售机构监督管理办法》《公开募集证券投资基金信息披露管理办法》《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》《上海证券交易所资产证券化业务指引》和《深圳证券交易所资产证券化业务指引》等。这些法律、法规、规定及指引业已施行，并已具有较为成熟的业务操作模式，交易所在具体审核方面也具有较多实操经验。

（二）基础设施基金方面规定及指引

为有效推进基础设施基金试点项目的落地，提高基础设施基金发行相关工作的效率，发改委、证监会和交易所均制定了相应的新的规定和指引。经笔者初步统计和整理，按照时间顺序排列，主要包括如下：

基础设施基金的相关规定、指引从更微观层面指导试点项目的落地，但是这些规定、指引中并未涉及的，还是要参照适用证券投资基金的相关法律、法规。这些规定和指引中，较为重要也援引较多的主要是：《中国证监会、国家发展改革委关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（下称“40号文”）《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》（下称“54号文”）《国家发展改革委关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（下称“958号文”），以及上交所和深交所分别制定的“一办法两指引”（“一办法”指《公开募集基础设施证券投资基金业务办法（试行）》，“两指引”指《公开募集基础设施证券投资基金（REITs）规则适用指引第1号——审核关注事项（试行）》《公开募集基础设施证券投资基金（REITs）规则适用指引第2号——发售业务（试行）》）。

二、基础设施基金的性质

从“公开募集基础设施证券投资基金”这一名称入手，可以对其性质有一个基本的、清晰的了解。

首先，“公开募集”说的是基础设施基金的募集方式，即公募，与私募相对应，所以基础设施基金的募集方式是公开募集的。根据《证券投资基金法》第五十条的规定，公开募集基金包括向不特定对象募集资金、向特定对象募集资金累计超过二百人，以及法律、行政法规规定的其他情形。根据54号文第二十四条的规定，投资人少于1000人属于基础设施基金募集失败的情形之一，因此，基础设施基金应当公开募集，且最终的募集对象人数不应低于1000人。

其次，“基础设施”主要界定的是基础设施基金的行业属性。根据40号文，基础设施基金聚焦重点行业，优先支持基础设施补短板行业，包括仓储物流、收费公路等交通设施，水电气热等市政工程，城镇污水垃圾处理、固废危废处理等污染治理项目；鼓励信息网络等新型基础设施，以及国家战略性新兴产业集群、高科技产业园区、特色产业园区等开展试点。以上各行业均可归类为基础设施，是本次推动的基础设施基金所针对的行业对象。从这个性质就很容易理解商业、酒店、写字楼被明确排除在基础设施基金外的原因了。

最后，“证券投资基金”主要界定的是基金的类型，并明确了基础设施基金的主要目的是进行证券投资。证券投资基金是指通过发售基金份额的方式募集资金形成独立的基金财产，由基金管理人管理、基金托管人托管，并进行证券投资的基金。基于此，根据54号文第二十五条的规定，基础设施基金成立后，基金管理人应当将80%以上基金资产投资于与其存在实际控制关系或受同一控制人控制的管理人设立发行的基础设施资产支持证券全部份额。

因此，“公开募集基础设施证券投资基金”从性质上应当被理解为，通过公开募集方式募集资金、投向基础设施领域的一种证券投资基金。

三、基础设施基金的特征

根据基础设施基金有关的法律、法规、规定及指引，并结合基础设施基金首批试点项目的相关实践，对基础设施基金的特征可以归结为以下几点：

第一，权益导向为原则。基础设施基金通过持有基础设施资产支持证券（下称“资产支持证券”）间接持有项目公司全部股权，这与此前市场上已经较为成熟的ABS模式具有明显的区别。ABS模式仍然偏向于债券性质，并且可以分级设置优先级、次级等投资人类别（原始权益人可能还要认购次级证券），对于不同类别的投资人设置不同的投资预期。但基础设施基金则要求底层资产实现完全剥离，强调基础设施基金真正间接持有项目公司的全部股权，并通过运营管理实现项目公司权益的保值增值。

第二，80%以上基础设施基金应投资于资产支持证券。这一特征其实是基础设施基金设立目的的必然要求，即基础设施基金要通过持有资产支持证券进而持有项目公司股权，因此设定了80%这一标准，绝大部分的基础设施基金都要用于认购资产支持证券。当然，也允许少部分基础设施基金资产用于符合规定的其他用途，比如可以依法投资于利率债，AAA级信用债，或货币市场工具，这些比较稳妥的投资产品。同时，我们也要注意到，由于并不限制基础设施基金只能投资于一个资产支持证券，理论上存在投资于多个资产支持证券的可能。

第三，不得份额分级。《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》即资管新规明确规定公募产品不得进行份额分级。

第四，契约型封闭式运作。根据基础设施基金首批试点项目的情况，基础设施基金的运作方式均为契约型封闭式。之所以基础设施基金采用契约型这种形式，最主要的原因在于投资人人数问题。我们知道基金的形式一般包括有限合伙型基金、契约型基金和公司型基金，其中，有限合伙型基金根据《合伙企业法》的规定合伙人人数不得超过五十人，有限责任公司型基金根据《公司法》的规定股东人数不得超过五十人，股份有限公司型基金根据《公司法》的规定股东人数不得超过二百人，唯有契约型基金对投资人的人数没有限制性要求，可以满足基础设施基金投资人不少于1000人的设立要求。此外，基础设施基金为封闭式基金，要求在基金存续期内基金要封闭运作，基金份额持有人不可办理申购、赎回业务，但在基础设施基金上市交易后，除按照基金合同约定进行限售安排的基金份额（一般指参与战略配售的份额）外，场内份额可以上市交易，投资者也可将其持有的场外基金份额通过办理跨系统转托管业务转至场内，并在基金上市后交易。

第五，分配比例不低于基金年度内可分配金额90%。基础设施基金应当将90%以上合并后基金年度可供分配金额以现金形式分配给投资者。基础设施基金的收益分配在符合分配条件的情况下每年不得少于1次。这一要求将有利于刺激投资者对基础设施基金的投资。

第六，基础设施基金财产具有独立性。因基础设施基金的管理、运用或其他情形而取得的财产和收益，归入基础设施基金财产。基础设施基金财产独立于原始权益人、基金管理人、基金托管人和其他参与中介机构的固有财产，并不纳入该等主体因依法解散、被依法撤销或被依法宣告破产等原因而进行清算的清算财产。相应地，基础设施基金财产的债务也由基础设施基金财产承担。

四、基础设施基金的名称

从首批基础设施基金的名称看，基础设施基金的名称构成是有特定要求和安排的。以“浙商证券沪杭甬高速封闭式基础设施证券投资基金”为例，“浙商证券”是基础设施基金的基金管理人简称，“沪杭甬高速”是基础设施简称，“封闭式”是运作方式，“基础设施证券投资基金”是基金性质；其他首批基础设施基金的名称同样是参照这一标准。

五、基础设施基金的相关主体

（一）基金管理人

根据基础设施基金的结构，基础设施基金有其管理人，即基金管理人；基础设施基金则持有资产支持证券的全部份额，资产支持证券也有其管理人，即资产支持专项计划管理人。在此重点介绍基金管理人相关问题。

根据54号文，基金管理人应当符合《证券投资基金法》《公开募集证券投资基金运作管理办法》规定的相关条件，并满足如下要求：

1）公司成立满3年，资产管理经验丰富，公司治理健全，内控制度完善；

2）设置独立的基础设施基金投资管理部门，配备不少于3名具有5年以上基础设施项目运营或基础设施项目投资管理经验的主要负责人员，其中至少2名具备5年以上基础设施项目运营经验；

3）财务状况良好，能满足公司持续运营、业务发展和风险防范的需要；

4）具有良好的社会声誉，在金融监管、工商、税务等方面不存在重大不良记录；

5）具备健全有效的基础设施基金投资管理、项目运营、内部控制与风险管理制度和流程；

6）中国证监会规定的其他要求。

以上对基金管理人的要求，主要是因为基金管理人在整个基础设施基金的论证、项目筛选、项目尽调、和发改证监部门沟通等过程中均起到重要的作用，只有基金管理人具备相关经验和人才储备，才能肩负起基础设施基金发行的责任，并且最终对投资人负责。

基金管理人和资产支持专项计划管理人应存在实际控制关系或为同一控制人控制关系。这主要是因为，虽然结构上基础设施基金持有专项计划全部份额，专项计划持有项目公司的全部股权，但实际上，这仅是基于ABS模式已经较为成熟，并在此基础上增加基础设施基金是较为稳妥的一种考虑。实际上，专项计划和项目公司都是基础设施基金所要投资的对象，因此，专项计划和基础设施基金的管理人存在实际控制关系或为同一控制人控制，可以更有效解决二者的协调配合问题。

（二）基金托管人

基础设施基金和资产支持专项计划需要相应的托管人。根据54号文，托管人不仅应当满足财务状况良好、社会声誉良好、不存在重大不良记录、具有基础设施领域托管经验、配备充足专业人员等一般条件，而且要求基础设施基金的托管人和资产支持专项计划的托管人为同一人。根据实践经验，银行作为托管人情况下，分行和支行将被视为同一人。

（三）原始权益人

原始权益人是指基础设施基金持有的基础设施项目的原所有人。

原始权益人作为项目原所有人尽管将项目出售给基础设施基金，但是根据监管要求，原始权益人必须参与基础设施基金的战略配售，并且战配比例不低于基金发售数量的20%，20%以内部分的限售期为60个月，20%以外部分的限售期为36个月。

此外，958号文还要求，“引导原始权益人履行承诺，将回收资金以资本金注入等方式投入新项目建设，确保新项目符合国家重大战略、发展规划、产业政策等要求。加强跟踪服务，对回收资金拟投入的新项目，协调加快前期工作和开工建设进度，尽快形成实物工作量。对原始权益人未按承诺将回收资金投入到相关项目的，要及时督促落实。”其实在首批基础设施基金发行的过程中，监管部门就一直在强调原始权益人应将回收资金投入到原始权益人的新基础设施项目中。而958号文更明确鼓励回收资金用于基础设施补短板项目的建设，并要求回收资金应明确具体用途（包括具体项目、使用方式和预计使用规模等），在符合国家政策及企业主营业务要求的条件下，回收资金可跨区域、跨行业使用；90%或以上的净回收资金（指扣除用于偿还相关债务、缴纳税费、按规则参与战略配售等资金后的回收资金）应当用于在建项目或前期工作成熟的新项目；鼓励以资本金注入方式将回收资金用于项目建设。

实际上，就首批基础设施基金，在《招募说明书》中均对回收资金的主要用途做了介绍，包括用于某新项目、项目总投资等，甚至列明新项目所述行业、建设内容和规模、总投资、预期经济社会效益、前期工作进展、下一阶段工作安排等。也就是说，关于回收资金用途是监管机构将重点关注的内容之一。结合新的958号文，可以想见，后续就回收资金的使用将有更为明确也更为严格的监管措施落地。但如何引导原始权益人将回收资金投入相关基础设施项目，监管部门对于原始权益人将采取何种监管措施落实，且还要维持原始权益人的积极性，这些都有待监管部门进一步释明，以有利于原始权益人进一步判断和决策。

此外，经笔者如下总结可见，首批基础设施基金的原始权益人基本为国资背景，只有中金普洛斯基础设施证券投资基金的原始权益人为外资背景。虽然华安张江光大园基础设施证券投资基金的原始权益人为两个主体，但从工商信息可检索到，上海光全投资中心（有限合伙）的主要份额持有人是上海张江集成电路产业区开发有限公司，也属于国企背景。

（四）运营管理人

根据54号文规定，基金管理人应主动履行运营管理的职责，但是也允许基金管理人设立专门的子公司承担基础设施项目运营管理职责，或者委托外部管理机构负责，但基金管理人依法应当承担的责任不因委托而免除。

基金管理人委托外部管理机构运营管理基础设施项目的，应当自行派员负责基础设施项目公司财务管理。基金管理人与外部管理机构应当签订基础设施项目运营管理服务协议，明确双方的权利义务、费用收取、外部管理机构考核安排、外部管理机构解聘情形和程序、协议终止情形和程序等事项。

由于项目运营管理是一项专业性较强的工作，基金管理人在人员配置上很难满足相应要求，因此基金管理人通过委托外部管理机构运营管理基础设施项目一般而言是大概率事件。基金管理人应对拟接受委托的外部管理机构进行充分的尽职调查，确保其在专业资质、人员配备、公司治理等方面符合相关法律法规要求，具有受托履行运营管理的能力。

需要提示注意的是，外部运营管理机构具体负责基础设施项目的运营管理，势必要接触和管理基础设施项目的经营信息，从本质上讲基础设施基金是这些经营信息的所有权人，因此，外部运营管理机构有必要做好相关经营信息的保密和管控工作，同时配合基金管理人做好信息披露工作，确保所提供的信息、数据真实和准确。由于每个项目的具体情况不同，外部运营管理机构的具体股东情况、公司架构等都不同，需要结合具体情况对外部运用管理机构如何实现自身运营管理、股东知情权及基础设施项目经营信息保密等进行综合考量，并制定相应的制度，确保符合相关法律法规的规定，也符合监管的相关要求。

此外，经笔者如下总结可见，首批发行基础设施基金均委托了外部运营管理机构，但运营管理机构均为原始权益人或其关联方。这从一个方面可以确保基础设施项目运营管理的稳定，同时也与国际上的REITs相似，即原始权益人在真实出售了基础设施项目后，还可以通过为基础设施项目提供运营管理而继续有所收益。

（五）参与机构

参与机构主要指为基础设施基金提供专业服务的财务顾问（如有）、评估机构、会计师事务所、律师事务所、外部运营管理机构等专业机构。评估机构负责出具评估报告，会计师事务所负责出具审计报告，律师事务所负责出具法律意见书，外部运营管理机构前面已有提及。但根据54号文要求，也有一些特殊的要求，例如，评估机构为同一只基础设施基金提供评估服务不得连续超过3年；基金管理人与资产支持证券管理人聘请的专业机构可以为同一机构等。

需要关注的是，基础设施基金募集期间产生的评估费、财务顾问费（如有）、会计师费、律师费等各项费用不得从基金财产中列支。如基础设施基金募集失败，上述相关费用不得从投资者认购款项中支付。

六、基础设施基金的申报流程及支持政策

（一）整体申报流程

根据基础设施基金的相关规定，以及笔者参与个别基础设施基金的实践，在基础设施基金发行的整个过程中，涉及到发改部门和证监部门各司其职及互相配合。其中，发改部门主要负责项目端，也就是把控是否符合试点项目的区域要求、行业要求及是否符合基础设施项目的有关条件；证监部门则主要负责基础设施基金的审核、注册、发行等工作。

具体而言，基础设施基金的发行一般需要经过如下流程：

首先，各地发改委组织原始权益人等有关方面选择优质项目，纳入到全国基础设施基金试点项目库。

其次，从入库项目中选择符合条件的项目，向项目所在地省级发改委报送试点项目申报材料。对于原始权益人需要整合跨地区的多个项目打包发行基础设施基金的，应分别向项目所在地的省级发改委报送申报材料，并由相应的省级发改委负责审核。如发起人为中央企业，拟申报跨地区的打包项目，可直接报送国家发改委，并同时附项目所在地省级发改委意见。

再次，各省级发展改革委主要从项目是否符合国家重大战略、宏观调控政策、产业政策、固定资产投资管理法规制度，以及鼓励回收资金用于基础设施补短板领域等方面出具专项意见。也就是说，各省级发改委重点出具专项意见，推荐试点项目。根据958号文，国家发改委对于各省级发改委也提出了严把试点项目关的要求，如申报了明显不符合试点项目要求的项目，将在一定时间内不再受理该省发改委项目申报。这也给各省级发改委在推荐项目的过程中提出了更高的要求。

再次，在省级发展改革委出具专项意见基础上，国家发展改革委将符合条件的项目推荐至中国证监会。根据首批基础设施基金的经验，省级发改委对于本地的项目具有比较好的了解程度，在省发改委申报的基础上，国家发改委可能会要求发行人即原始权益人就项目出具一些具体承诺。这一方面是对于发行人的要求，同时也在一定程度上把控项目可能存在的风险，并且对于基础设施基金的投资人是一种保护。

再次，在国家发改委将符合条件的项目推荐至证监会后，将由具体负责的交易所（上交所和深交所）审查。根据实践经验，交易所会就基金管理人草拟的基础设施基金有关的《基金合同》《基金托管协议》《招募说明书》《法律意见书》等进行审核，并与基金管理人沟通其中存在的问题，要求基金管理人调整相关内容。在经过交易所审核后，交易所将出具同意基础设施基金上市的无异议函。

最后，基金管理人向证监会提交交易所同意基础设施基金上市的无异议函后，证监会审核是否对基础设施基金准予注册。准予注册后，基金管理人便可以公开发售基金份额募集资金。

（二）北上广等地支持政策

从首批基础设施基金发行的情况看，基础设施基金的发行与所在地政府的支持密不可分。无论基础设施项目开发建设的全流程过程中可能存在手续、文件等方面的缺失，还是可能存在转让限制、进场交易或反向吸收合并，均需要相关主管部门补办手续、出具意见或是其他形式的配合。

同时，基础设施基金的发行对于项目所在地的金融工作及响应国家政策方面也是一种认可，相关部门也有充分的配合动力。试想，北上广深这些城市怎能缺席首批基础设施基金发行这样的重要契机？加之，基础设施基金确实对于盘活项目所在地的基础设施资产有很大的支持作用，为此，截至目前，已有北京、上海、广州等地出台了支持基础设施基金产业发展的若干措施。

2020年9月28日，北京市发改、证监、财政、国资、金融监管、税务等部门就联合出台了《关于支持北京市基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)产业发展的若干措施》（下称“北京十二条”）。2021年6月18日，上海市发改、金融监管、证监、财政、税务、人社、规自等部门联合作出了《关于印发上海加快打造具有国际竞争力的不动产投资信托基金（REITs）发展新高地实施意见的通知》（下称“上海二十条”）。2021年9月，广州市也出台了《广州市支持基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）发展措施》。总结而言，各地对于支持本地区基础设施基金发展的相关措施主要包括以下几个方面：

第一，通过补贴和税务优惠支持基础设施基金发展。在基础设施基金发行后，给予一定金额的补贴，以及运营期内给予一定的企业所得税优惠。上海更是设立专项基金用于当地原始权益人、专业服务机构和运营管理机构、上交所等发展基础设施基金业务。

第二，提供落户政策，吸引基础设施基金人才。为此，以上海二十条为例，对发行的基础设施基金的原始权益人高管团队成员，符合条件的可给予办理直接落户支持。以北京二十条为例，健全高端人才引进机制，在房屋购租、子女入学、家属就业等方面加大政策倾斜力度，引进一批具有丰富从业经验的基金管理和运营管理领军人才，对符合条件的优秀人才及优秀团队成员可按规定办理人才引进。

第三，加强财税、土地、国资等领域配套政策支持及主管部门配合。以上海二十条为例，分别强调对税收、土地、国资等方面配合和支持力度，包括“对基础设施REITs项目相关税收问题开辟税务咨询绿色通道，由市区两级税务部门安排专人提供税务咨询服务。对依法合规取得土地使用权的申报项目，在满足出让合同约定的前提下，对项目股权转让相关手续办理等事宜给予便利支持。探索为项目股权转让涉及国有资产交易提供简单便捷的交易流程”。其实，这一政策也恰恰反映了基础设施项目要想推进，必然需要相关政府部门的支持和配合，而且因为基础设施基金的原始权益人以国资为主，故尤为重要的部门就包括税务、国资、土地等；某种程度上讲，这也是指出了基础设施项目从合规方面的几个重要关注点。

第四，强调基础设施专业运营管理企业发展。以基础设施基金试点为契机，加快培育一批行业领先的基础设施专业运营管理机构，提升基础设施运营管理水平。

第五，建立基础设施项目储备库，落实“滚动实施机制”。建立本地区基础设施项目储备库，加强对于符合条件的项目的谋划、遴选、申报、发行、运营等全过程服务，形成“试点一批、储备一批、谋划一批”的滚动实施机制。

第六，支持本地法律、会计、税务、评估等参与中介机构的发展。

除了以上，我们也注意到，北京、上海、广州分别是京津冀、长三角和珠三角的中心城市，可以明显的起到辐射周边地区的作用，对于周边地区的基础设施基金项目推进和发行也将起到积极的示范作用。

风险提示及免责声明

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