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议题四：行政复议与行政诉讼衔接 本议题的发言环节由江苏省委办公厅法规室陈燕锋副主任主持。江苏省司法厅行政复议二处丁淑渊处长、苏州市中级人民法院行政庭姚一鸣庭长、徐州市中级人民法院行政庭赵涛庭长、南京大学法学院肖泽晟教授分别作主题报告。  （陈燕锋副主任） 丁淑渊处长的主题报告为《行政复议实质性化解行政争议的实践与思考》。她介绍，江苏行政复议机关建立了“案前反馈、案中协调、案后跟踪”的纠纷实质性化解全覆盖机制，行政复议化解行政争议的职能作用得到有效发挥。但行政复议实质化解行政争议还存在行政复议调解和解制度不完善、行政争议多元化解机制配套衔接有待健全、群体性和民行交叉等案件实质性化解难度大、行政复议协调调解基础保障相对欠缺等问题。对此，她提出确立实质性化解行政争议的目标导向、加大行政复议调解和解力度、健全行政复议案件审理机制、探索完善“复议对接”机制的路径选择，以期发挥行政复议公正高效便民的制度优势。  （丁淑渊处长） 姚一鸣庭长的主题报告为《行政复议共同被告制度的实证分析》。他介绍，自复议机关共同被告制度运行至今，苏州行政复议工作取得了维持率大幅度下降，纠错率、撤回率及受案数显著上升等成效。复议机关共同被告制度客观上增加了复议机关的工作量，也不同程度地出现了复议机关陪审等现象。但从司法实践出发，该制度总体上利大于弊，且在我国推进国家治理体系和治理能力现代化的起步时期，该制度更有其存在的必要性。因此，他建议通过统筹行政复议法及相关法律法规的修改、完善相关配套措施、引导复议机关加强行政争议的实质性化解，助推行政复议真正发挥出解决行政争议“主渠道”的功能作用。  （姚一鸣庭长） 赵涛庭长的报告主题为《行政复议与行政诉讼信息共享机制的构建》。她认为，行政复议与行政诉讼在实践中的衔接不畅主要体现在案件审理信息共享不畅、裁判理念沟通不畅和判后指导监督不足三个方面。为改变行政复议与诉讼沟通衔接不畅的现状，她提出需以有机衔接为基础、诉源治理为导向、解决争议为目标，构建行政复议与行政诉讼信息共享机制，并进一步提出构建该机制的具体路径：一是搭建信息共享平台、丰富信息共享载体；二是强化府院良性互动；三是完善司法建议、诉后跟踪指导机制。  （赵涛庭长） 肖泽晟教授的报告主题为《行政复议中行政诉讼法及司法解释的适用》。他认为，对于行政复议与行政诉讼中的共性问题，如证据规则、当事人资格、合法性审查标准、期间的计算等，在行政复议法没有规定的情况下，可以在行政复议中参照适用行政诉讼法及司法解释的有关规定。之所以是“参照”，是因为行政诉讼法及司法解释相关条文中采用的是“原告”“被告”“法院”的表述，因而不能直接适用于行政复议案件。对于行政诉讼特有的规定，如管辖规定，原则上不存在适用于行政复议的可能。对于因为行政复议程序和行政复议机关权力的特殊性而不宜参照适用行政诉讼法及司法解释的规定的，则不应参照适用。  （肖泽晟教授） 本议题的点评环节为宿迁市中级人民法院耿辉副院长主持。中国政法大学法治政府研究院曹鎏教授、江苏省住房和城乡建设厅法规处顾振东处长、江西省高级人民法院行政庭万进福副庭长、常州市中级人民法院吴向方副院长分别点评。  （耿辉副院长） 曹鎏教授认为，行政复议和诉讼的衔接是当前纠纷化解发展过程中重要的理论和实践难题，是链接高质量法治政府建设和基层治理现代化的重大理论问题。在行政复议法修改之际，实现行政复议和行政诉讼两法的同步修改，对行政复议和行政诉讼衔接问题至关重要。解决行政复议和行政诉讼衔接的耦合发展，需与时俱进地看待不同时期行政复议和行政诉讼的功能、性质和定位。关注现阶段行政复议和行政诉讼承载的社会治理功能，实现在法治轨道上维权和在政治轨道上维稳的一体推进，既要助推实质性化解争议，又要树立好法治红线，从实质化解争议率及吸纳争议、承载争议、化解争议的能力方面，评价行政复议和行政诉讼的质效。同时，解决好行政复议和行政诉讼的良性衔接问题，关键在于助推二者差异化发展，实现二者良性分工、优势互补及协同合力发展，实现行政纠纷化解效能的最大增量。  （曹鎏教授） 顾振东处长认为，建立行政复议信息登记共享机制是解决行政复议和行政诉讼衔接问题的好建议，可行性强。在业务交流方面，实践中已经建立了联席会议、典型案例发布等交流机制，可以适当增加交流频次。他认为，无论是行政复议还是行政诉讼面临的问题都比较多，观点交锋也比较激烈，研究仍然任重道远。行政复议和行政诉讼都属于法律实施阶段的活动，可以进一步从法律实施方面思考。当法律难以被常人理解且不能被普遍遵守时，需反思法律的合理性，理顺现行法律体系中法律与规章的关系，明确法律概念的含义，厘清政府职责边界，实现良法善治的目标。  （顾振东处长） 万进福副庭长认为，行政复议与行政诉讼的衔接一直都是一个值得研究的问题。司法实践中亦存在诸多困惑：第一，裁判方式选择问题。如复议机关对举报处理行为既有程序性不予受理也有实体审查后决定驳回，对此法院有的裁驳有的判驳，裁判方式不统一。第二，诉讼地位列明问题。复议改变的案件，原行政机关是否一律列为诉讼第三人，司法实践未能统一。第三，受案范围问题。理论上讲复议受案范围原则上应大于诉讼受案范围，但实践中存在以非诉讼受案范围为由认为不属于复议受案范围的情况。此外，关于复议双被告制度问题，该制度确立以来出现了制度成本高但成效不明显的情况，是否可以通过加强对败诉案件指标考核的运用来重新反思该制度存在的必要性。  （万进福副庭长） 吴向方副院长结合自己的复议工作经历，认为行政诉讼法及相关司法解释系审理行政复议案件的必备工具。他提出，将行政协议纳入行政复议范围后，复议机关审理案件时需要进一步适用民法典、民事诉讼法及相关司法解释。同时实践中行政复议范围及审理方式等随着行政诉讼而改变，复议制度缺乏独立发挥功能的空间，导致“小复议、中诉讼”的格局。然而行政复议作为政府内部监督的有效方式，行政复议范围不应局限于外部行政行为，而应扩展到抽象行政行为、内部行政行为等诸多领域。  （吴向方副院长）  |
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