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2004年下半年，我利用在安化县东坪镇永安村扶贫的机会，对东坪镇乃至安化县的义务教育状况特别是经费保障情况进行了专题调研。调查发现：经费短缺、负债累累、运转艰难、人心不稳等问题在农村中小学非常严重；其原因在于义务教育被多重“边缘化”，导致政府投入不足，资源分配不公；其出路在于各级党委政府真正强化科教兴国观念，把义务教育当作“头号工程”来抓，努力提升责任主体，不断加大财政投入，切实深化政治、经济、财政和教育等体制改革，切实加强经费监管，从而促进义务教育的健康蓬勃发展。
一、基本情况 东坪镇是国家级贫困县——安化县的城关镇，下辖43个村，8万人。现有初中3所，完小9所，村小l所，在校学生9583人，其中初中5062人，小学4521人；现有教师1005人，其中在职643人，离退休362人。中砥完小是东坪镇下属中砥管区11个村、8800多口人在学校布局调整后保留的唯一一所学校，现有1--6年级6个班和1个学前班，学生262人；教职工38人，其中在职19人(包括学前班聘任教师1人)，退休17人，工友2人。 近几年来，在各级政府的努力下，东坪镇的教育经费状况还是有了相当程度的好转。 1、财政支持力度不小。2003年，安化县财政对教育的支出10977万元，比上年增长9.69％，占当年可用财力的42.78％，占当年地方一般预算收入的117．84%；东坪镇2003年教育支出1025万元，占一般预算收入的85.39％，占一般预算支出的91.81％。 2、教师工资保障较好。据反映，实行“一费制”改革前，教师工资常常不能按时到位，有时要拖半年以上。改革以后，教师工资、离退休费由县统一发放，教师可以直接在银行支取，基本都能按月到位。统发项目包括职务工资、级别工资、教龄津贴、未纳入津补贴奖金、提高工资标准10％、女职工卫生费、离退休金。 3、“一费制”改革全面推进。安化县的农村学校从2003年秋季学期开始实行“一费制”改革，东坪镇城区学校从2004年秋季学期开始实行“一费制”改革。通过改革，取消了以前的教育集资和县乡政府批准的“口子费”，其它乱收费现象大为减少，学生负担有所减轻(见表7)。 4、财务管理有所加强。2003年以来，安化县设立会计核算中心，加强了对教育经费的管理。其办法是：以联校和学校为基本核算单位，由县会计核算中心实行统一核算；联校设财务专管员，学校设报账员；原有银行帐户一律取消，所有收入均实行银行收款，直接缴入核算中心专户。
二、主要问题 目前，东坪镇各级学校在义务教育经费方面依然存在着不少问题和困难。主要体现在“三难”： 1、经费缺口大、弥补难。2004年秋，中砥完小包括杂费、寄宿费、搭餐费在内，总收入只有41291元，即使不上缴镇联校和县教育局，学校必须安排的支出有85127元，缺口43836元，平均每个学生167元，每个教职工1252元(见表2)。2004年，东坪镇中小学杂费收入138.21万元，必须安排的支出471.62万元，硬缺口333.41万元，加上职工医疗保险金45万元、住房公积金35万元和依惯例2004年秋季学期还需上交县教育局的20万元，总缺口将达423.41万元(见表3)。 2、债务包袱重、化解难。到2003年底，东坪联校负债1041.1万元，学生人均1086元，教职工人均10359元(见表10)。最困难的中砥完小负债50多万元，学生人均1910元，教职工人均13160元，远超全镇平均水平。其构成是：基建欠款12.41万元，教师欠款7.7万元，信用社贷款15万元，联校欠款10万元，其他借款5万元。近年来，中砥完小通过借新还旧，每年偿还的本息如下：2001年156483.17元；2002年136950.69元；2003年上学期108977.10元。2004年秋中砥完小光偿还基建和教师欠款利息就需37927元，超过杂费收入27098元，占总收入的91.85％，占总支出的44.55%(见表2)。 3、教师待遇低、落实难。除基本工资由安化县财政统一发放外，林误补贴、称职奖励工资等多项政策性津补贴都需由学校自筹解决(见表3)，很多学校因为经费困难，根本无法落实。据反映，除1999年外，联校没有为教师缴存过住房公积金，医保基金也经常没有缴足，教师因此多次被医院停诊。今年上半年，中砥完小借款8000多元才解决了去秋今春两学期的林误补贴，去年的奖励工资则至今没有落实；从今年秋季学期预算看，教师每年2000元的目标管理奖、100元的防暑防寒费、每月90元的水电煤气交通补助等支出也根本没有“打米”；今年教师节，中砥完小仅给17名离退休教师每人发了30元慰问金，在岗教师则分文没有。 需要强调指出的是，东坪镇是安化县的城关镇，其综合经济实力位居益阳第一，其中小学校尚且如此困难，其它乡镇的窘况由此可想而知。
三、负面影响 上述种种矛盾和问题，给东坪镇的义务教育事业的健康发展带来了诸多负面影响，值得引起高度重视。 1、不利于维持学校正常运转。由于经费短缺，债务沉重，不少学校只能拆东补西，疲于应付。2003年秋，中砥完小3次被包工头讨账锁门，最长一次达一星期，教学秩序和学校形象受到严重影响；由于收入低下，待遇难以落实，离退休教师意见很大，在岗优秀教师则纷纷流往外县、外市乃至外省，有的教师还带走了大量优质生源，没走的也人心浮动，见异思迁，教学质量受到严重影响。在城南初中，有这样一份成绩单：政治23，语文1，数学7，外语9，历史17，生物12，地理10，总分79。该生语文成绩还不是最低的，最低者为0.5分。 2、不利于减轻学生经济负担。为维持学校正常运转，不少学校又打起了向学生收费的“擦边球”。一是把统一收取项目独立化。如每生每期5元的班费本来为“一费制”统一收取项目，但东坪镇规定班费由班委会单独收取。二是把自愿收取项目固定化。如“选订教材费”、“配套资料费”等自愿选择项目实际上已成为固定收费项目。三是部分费用另行结算。如《卫生文明科学》教材费5元，由新华书店直接开发票收取。这在一定程度上加重了学生负担，对“一费制”改革形成冲击，部分地区甚至成为学生失学、辍学的重要动因。2004年5月，在中砥完小就读的37名永安村学生中，有20名拖欠学费，最多的达500多元，最长的达7年之久；特困户谌平先的儿子12岁了，去年才在财政厅扶贫工作队的资助下发蒙读书。据调查，20岁以下在家务农的永安青年中，一半以上初中没有毕业。 3、不利于严格执行财经纪律。按照各级规定，“一费制”收入只能用于弥补学校公务、业务、师训、修缮、图书仪器设备购置、文体、卫生等公用经费的不足，不得用于教职工工资、津补贴和福利，不得用于学校基本建设和房屋改造等支出，不得用于偿还债务。事实上，这些规定基本上是一纸空文，逾规逾矩是普遍现象，且在一定程度上得到了某种许可和默认，财经纪律的严肃性和权威性因此大打折扣。 4、不利于维护社会稳定大局。为维持学校运转，东坪镇从1994年秋开始采取借新还旧方式，每年向小学一年级新生和外地转入学生一次性借款300元，学生毕业或转学时一次性偿还本金。截至2003年底，尚欠学生借款158.35万元，平均每年需偿还20多万元。近年来，随着学生人数越来越少，偿还压力越来越大。而且，如果这项与现行政策明显相左的“土政策”一旦“停摆”，学校又无法及时兑现学生借款，其对社会的冲击力可想而知。东坪联校为此忧心忡忡，已行文请求县政府安排专项资金帮助解决，但限于安化财力，其前途未卜。
四、原因剖析 “冰冻三尺非一日之寒。”中砥完小和东坪镇义务教育面临的上述问题和困难，是多种因素长期交织、共同作用的结果。 1、“边缘化”倾向酿苦果。无庸讳言，当前我国教育在很大程度上已经被严重“边缘化”，这是造成城乡和地区之间教育和发展差距不断加大的根本原因。其突出表现是三个“畸重畸轻”:在社会结构方面，重政经轻教育，科教兴国口头办；在教育体系方面，重高等轻基础，基础教育基层办；在教育系统内部，重城市轻农村，农村教育农民办。其结果，就是农村教育经费严重短缺，中小学校举步维艰，与畸形繁荣的高等教育和城市教育形成巨大反差。 2、义教体制留隐患。目前我国实行的是义务教育以县为主的体制。这比以前的“农村教育农民办”有进步，但并没有本质的不同，因为我国县级行政区域仍然属于“农村”，靠的是“以农养政”，“以县为主”不过是在农村内部调整教育资金的汲取和分配方式而已；更重要的是，在现行财政体制下，县级政府所占财力份额很小，大部分县连维持“吃饭财政”都困难，因此根本不可能负起义教重任。诸如安化县等贫困地区，情况就更为严峻。2003年，安化县人均可用财力为10150元，占全省倒数第3位；县乡财政赤字5616万元，负债8.2亿元；30个乡镇29个负债，全县人平负债533元；地方一般预算收入9783万元，连发教师工资都不够。因此很多地方除了教师基本工资以外，许多应由财政安排的支出如教师奖励工资、林误补贴、医保基金、住房公积金等，财政根本无法安排，只好丢给学校自筹解决。 3、环境变化减收入。一是政策变化。据统计，安化县乡镇一级因农村税费改革减少教育经费2000万元，东坪镇因实行“一费制”改革取消教育费、改危费等县乡“口子费”，减收100万元以上(见表7)；降低收费标准带来的缺口上级财政也没有补足。二是生源变化。2000年秋季，中砥完小共有学生1057人，但到2004年秋季则急剧下降到了262人(见表1)，来自学生的杂费收入也因之同步大幅下降。三是物价变化。近年来，中小学教材的价格不降反增，且幅度惊人，如今年秋季学期，初一学生的书费就高达123元，比上学期和上学年都有显著增长，且已占到“一费制”金额的78.85％(见表8)。 4、决策不慎添烦忧。东坪联校目前高达1041万元的巨额负债，很多是盲目举债、达标升级等政策性因素造成的，有的花巨资修建的学校刚用半年就被撤并，其沉痛教训值得记取。其中累计负债50多万元的中砥完小就很有代表性。1995年中砥完小修建“义教楼”时，采取的是国家和地方1:1配套办法，结果国家投资的29万到了位，地方集资的29万却泡了汤，因此造成20多万元的缺口。2002年修建“扶贫教学楼”，留下的遗憾则更多：一是投资决策盲目。当时中砥管区学校布局调整工作已经完成，中砥完小学生人数也因为人口出生率进入低位期，从上年的1000多人急剧降到了500多人，近2000平方米的校舍本可以满足基本需要，因此完全可以不修这栋新教学楼，也不会留下包袱，造成浪费。二是计划预留缺口。在安化县委的会议纪要中，该教学楼的筹资计划最初就只有44万元，刚够前期费用和建筑开支，12.5万元的征地拆迁费用一开始就没有“打米”，其它配套工程也没有考虑。三是单位承诺打折。其中县计划物价局先后承诺15万元，2003年给了4.85万元，还缺10.15万元(也有人反映这4.85万元并非拨款，而是由东坪镇政府担保借给中砥完小的)；东坪镇政府即使算上撤并学校变卖旧房的4万元，其承诺的20万元也还欠10万元(见表9)。 5、层层集中挖缺口。安化县教育局和东坪镇联校多年来采取从各学校大幅集中收入的办法，进一步加剧了学校的困难。目前县教育局集中的主要是代收费，标准是每生每期20.65元，主要用于科技、体育、图书、音像教材等方面的专项支出。东坪镇联校集中的标准是农村学生每生每期20元，城区学生每生每期50元，主要用于离退休教师林误补贴和全镇教育管理等支出（2002年下学期以来，中砥完小由于债务累累，无法缴清应上缴联校和县教育局的有关款额，累欠10多万元，被要求自行负责离退休教师的林误补贴支出)。今年秋季若仍按此标准集中，农村小学每生留校的收入在比例上将不足20％，数额不足10元，初一、初二甚至还会出现负数(见表2、3、4、5、6)。有人总结说，现在是县教育局吃代收费，联校吃杂费，学校吃搭餐费和住宿费。 6、队伍庞大耗财力。一是教师总量大。目前安化县共有教师10023人，占财政补助开支人员总数的50％以上，其中东坪镇1005人，占全县教师总数的10％。2003年，全县仅教师工资就花了12204万元，占工资总额的59．17％，占教育支出的56.06％。二是师生比例低。目前安化在职教师7325人，中小学生129765人，师生比例为1：17.72，东坪镇和中砥完小的比例更低，分别是1：14.90和1：13.22。三是分布结构差。一方面，城镇学校人满为患，偏远农村学校只能请人代课。2000—2003年，东坪镇就增加教师107人，工资基数增加30多万元；另一方面，离退休教师人数多，负担重。在全县，离退休教师占教师总数的26.92％；在东坪镇，占36.02％；在中砥完小，更高达47.22％。
五、对策探讨 “管中窥豹略见一斑。”在某种意义上说，东坪镇义务教育状况就是我省农村义务教育的一个缩影，其共性意义远远大于个性意义。尽管我省对农村教育的投入在逐年加大，农村义务教育事业也有了长足发展，但平心而论，与教育事业的需要和财力支持的可能相比，我们还有不小的差距。对此，各级政府各有关部门必须高度重视，深长思之。 笔者认为，要使我省农村义务教育走出当前困境，获得持续稳定健康地发展，必须坚持宏微结合，标本兼治，多管齐下，做到以下九个“切实”： 1、切实改变农村教育被“边缘化”倾向。国泰民安，“三农”为要；百年大计，教育为本；农村教育，重中之重。这是常识，也是国策。现在的关键是要措施到位，狠抓落实，核心是要努力改变前文所述的三个“畸重畸轻”，早日实现“三并重、三为先”，即：政经教育并重，教育为先；高等基础并重，义教为先；城市农村并重，农村为先。 2、切实提升义务教育的责任主体。义务教育是最具有全局性、全民性和先导性的产业，是一种需要长期、大量、无偿投入的纯公共产品。从理论上和国内外的成功实践看，只有省以上特别是中央政府才有能力承担这一重任。逐步提升义务教育的责任主体层次，改“以县为主”为“以省以上政府为主”，是最终化解农村中小学校困境、振兴农村义务教育的当务之急和必由之路。 3、切实构建农村义务教育的公共财政框架。把农村义务教育纳入公共财政框架体系，建立法制化的义教投入制度，确保农村义教经费能够稳定可靠的增长，农村孩子能够充分享受公共财政政策的阳光，这是解决农村义教经费短缺的根本途径。各级政府要进一步调整支出结构，加快从一般竞争性领域退出的步伐，有效整合、切实集中有限的财力，切实加大对教育特别是农村义务教育的投入力度，确保教育支出重点向基础教育特别是农村义务教育倾斜。 4、切实保障中小学校的重点支出。一是人员工资预算。对基本工资，百分之百予以保证；对津补贴，在严格清理规范的基础上足额安排，保证教师与其它行政事业单位享受同等待遇；对离退休教师待遇，或与在岗教师一并考虑或纳入社保范畴统筹解决。二是公用经费预算。要据实核定标准，足额安排经费，补足“一费制”改革带来的缺口，确保学校正常运转。三是基本建设预算。要根据需要与可能原则，合理确定规模，取消配套办法，足额安排资金，重点支持中小学校危房改造和现代化信息技术教育投入。当前还要严格控制普通高中负债，严禁农村义务教育阶段中小学负债建设。 5、切实解决农村“两基”“普九”负债。“两基”达标和完成“普九”是政府的责任，其负债是由于政府投入的缺位造成的，是典型的政府对教育的欠账，理应由政府而不是由学校“埋单”，更不能因此成为学校的包袱。各级政府要主动承担债务偿还责任，摸清底数，通过停息挂帐、建立专项转移支付资金等方式，逐年予以消化，防止形成重大隐患。 6、切实落实对贫困地区的倾斜政策。把支持贫困地区教育事业发展作为帮助贫困地区脱贫致富、长治久安的最关键举措，实行重点倾斜政策，稳步增加投入。改革财政扶贫思路，积极推行人才扶贫和智力扶贫战略，把扶贫资金重点用于支持农村义务教育和年青农民的劳技培训。 7、切实创新教育经费管理机制。教育战线点多面广，教育经费渠道众多，数额巨大。如果疏于管理，极易引发腐败行为。必须努力创新机制，强化教育部门和中小学校财务管理，堵塞漏洞，提高效益。一是积极推行综合财政预算，将所有收费纳入财政专户管理，实行“收支两条线”，规范报批审核程序，防止擅立收费项目，私设“小金库”，挤占鲸吞教育资金。二是积极推行政府采购制度。对学生课本、草本、保险、大宗教学设备等大额支出，必须实行教育主管部门集中招标、使用学校分散采购支付制度，杜绝暗箱操作，降低采购成本；通过集中采购节约的各种代办费、劳务费、发行费、体检费等资金，必须返还学校，用于学生，上级不得截留。三是积极推行直接补助制度，如把目前对困难学生的书费补助转为一般性的杂费补助，直接资助困难学生上学。四是积极推行教育收支公告制度。各项资金的使用和结余情况必须定期公布，接受学校和社会的监督。 8、切实深化教育系统的自身改革。一是科学定编。目前的师生比标准偏低，且城镇和高中还低于农村和小学，明显不合理。要严格按国务院及中央有关部门的决定和要求，科学核定城乡教职工编制，分流超编人员，把师生比例提高到合理水平。二是合理精简。推行全员竞争上岗和持证上岗制度，清退临聘无资格人员；大力压缩行政后勤人员，撤并乡(镇)联校、教办等单位，把有限的资金能够切实有效地用在第一线。三是鼓励流动。积极探索建立有效的激励约束机制，如实行义务服务期、带薪支教、轮流上岗、对口扶贫、高级职称任前锻炼、发放奖金等多种办法，引导、支持并鼓励城镇优秀教师、富余教师、新进教师等向农村中小学校有序流动，以提高农村教师素质，改善农村教师结构，缓解农村学校经费压力。 9、切实优化教育发展相关环境。一是精简收费项目。预防保健费、帮困费、电影费、教师奖励基金、保险费等部门收费与师生教学关系并不大，也难得真正用到学生身上，建议降标或取消。二是压缩自选教材空间，进一步减轻学生负担。三是规范虚高书价。很多面向学生的教材和图书定价高高在上，有的发行回扣高达80％，可谓有百害而无一益，必须加以治理，再也不能让高高的书价拦住学生了。 附表：1-10（略） （2004,10,29）
（附记：这是2004年率队安化扶贫时，在工作之余，凭一己之力，进行的一次比较深入的专题调研活动的成果。原因无它，教过几年书，对教育教师学生有感情，也觉得兹事体大，又身处政府财政，更感应尽绵力而已。目前来看，诸如欠发教师工资、超大班级、无法就近入学、不能随父母就读等问题，不时成为公众话题，让社会神经不时绷紧，足见国家九年制义务教育依然任重道远，不可掉以轻心。）
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