怎么走到这一步的？
|
作者：David A. Deptula、Mark Gunzinger
2018年《国防授权法案》指示五角大楼进行三项独立分析，以确定美国空军到2030年满足国防战略要求所需的飞机数量和组合。所有三项分析都得出结论，空军必须至少增加25%的兵力。空军将“我们需要的空军”描述为386个作战中队，高于目前的312个，其中包括需要增加7个战斗机中队和5个轰炸机中队。这与现代化一起，将保证应对中国崛起、保卫美国本土、威慑核威胁以及满足空军全球作战要求所需的最低兵力。 然而，五年后，空军仍然缺乏具有必要杀伤力、生存能力和能力的部队结构。空军飞机的平均机龄现在是史无前例的29年。其B-52轰炸机和KC-135加油机已服役60多年，三种机型已运行50多年，其他13种机型平均机龄为30至5 年。空军飞机，如E-8联合监视目标攻击雷达系统、E-3机载预警和控制系统(AWACS)、B-1B轰炸机和F-15C战斗机，在经过数十年的作战运行后已经老化。其中许多飞机不具备执行任务能力，甚至，在某些情况下不能保证安全飞行。 今天的空军也是有史以来最小的时刻，并且正在变得更小。在接下来的五年中，空军计划再退役1463架飞机，同时仅购买467架。这相当于净损失996架飞机。规模(Capacity)与能力(Capability)同样重要：一支规模足以在广袤的印太地区与中国作战的空军，即国防部所谓的pacing threat，与一支对付伊拉克、阿富汗，甚至伊朗和朝鲜的空军，所需要的能力大不相同。坦率地说，2022年的空军是一支高风险部队，其规模不足以与中国发生重大冲突，也无法满足国防战略规定的其他全球作战要求。这不仅仅是空军自己的问题，因为没有空军的参与，任何美国军事联合部队行动都无法进行。 怎么走到这一步的？ 冷战结束时，空军拥有一支强大的力量，在第一次海湾战争中证明了自己的价值。事实上，空军在那场战役中非常成功，以至于领导人相信它可以在可接受的风险范围内削减。在没有苏联作为对等威胁的情况下，美国的国防政策转向减少国防开支并关注较小的地区，导致能力优先于规模。例如，B-2轰炸机计划在1992年从原计划的132架飞机削减到只有21架。 1993年《Bottom-Up Defense Review自下而上的防御审查》确定，大约40%的空军“战斗机联队”和31%的轰炸机不再需要。1997年的四年防务审查(Quadrennial Defense Review，QDR)延续了这一趋势，限制了对第五代战斗机的投资。当时的国防部长William Cohen指示空军减少购买隐形F-22取代F-15C/D的计划。十年后，国防部长Robert M. Gates再次将部队裁减一半，结束了对187架F-22的采办，不到经过评估的军事需求的50%。 在2000年代和2010年代，国防部指导的部队削减几乎没有减弱，同时中国加快了军备建设。与自下而上的审查一样，这些预算驱动的削减是基于这样的信念，即升级旧设备而不是购买新设备将使美军保持对伊朗和朝鲜等较小对手的优势。空军2009年的战斗空军削减“CAF Redux”剥离了大约250架F-15、F-16和A-10，以响应当时的国防部长Gates关于“eliminate excessive overmatch in force structur消除部队结构过度竞争”的指导，并重新分配机队资产以“现代化并装备一支更小更灵活更有能力和更致命的部队”。虽然CAF Redux节省的部分资金用于购买MQ-1和MQ-9遥控飞机以及其他支持反恐行动的能力。 今天，空军的战斗机部队规模不到1989年的一半，而作战指挥官对能够赢得空中优势并执行其他任务的空军战斗机的需求正在增加。此外，取消的计划和缩减采办阻碍了空军长期寻求的现代化目标，即发展一支能够在高端战斗中生存的隐身飞机的正确组合的第五代作战部队。
轰炸机短缺 空军通过其B-1B、B-52H和B-2轰炸机提供了远程打击能力，这些轰炸机具有全球影响力，可以在一次出动中攻击数十个目标，并为战斗指挥官提供至关重要的战术选项。然而，空军的库存中只包括20架B-2、45架B-1B和76架B-52H，只有冷战时期的三分之一。重要的是，空军轰炸机多年来的退役主要是预算压力的结果，而不是作战需求下降的结果。
空军在1980年代后期完成了对100架B-1轰炸机的采办，基本按计划进行，并且在成本估算范围内。直到2002年，这支部队的飞机总数保持在90架以上，然后在几年内下降了约三分之一。然而，对B-1的作战需求并未下降。它们的多任务能力、全球射程和大型武器有效载荷能力使它们成为美国空军在2000年代和2010年代反恐作战的主力军。然而，多年不间断地飞行使这些轰炸机老化严重。一些B-1受损严重，不再安全。空军决定在2021财年退役17架B-1，以集中资金维持剩余轰炸机的健康。今天，B-1部队只有40架可出勤飞机。 考虑到非战斗级飞机和任务能力率后，任何一天的实际可用轰炸机数量仅为59架。从操作上讲，这意味着任何时候只有大约15架轰炸机可以在一个战区投入战斗(假设有15架轰炸机正在返航， 15架在途中，14架在地面准备)。美国空军的20架B-2(其中一架在2008年关岛事故中损失)现在是美国唯一具有远距离、有效载荷能力、生存能力和深入竞争激烈环境所需的轰炸机。B-52H和B-1B仅限于从先进的远程防空系统范围之外的“防区外”打击，并且不如可以穿透对抗区域的隐形轰炸机进行的“后区”打击有效, 并且无法击中坚固深埋的军事设施和高度机动的目标，例如弹道导弹移动发射车。总体而言，轰炸机库存远低于空军提出的未来225架轰炸机的总需求，这仍低于国防战略的要求。 空军的E-3机载预警和控制系统部队也遭遇了类似的衰退。美国空军的2023财年预算提议退役其31架E-3 AWAC飞机中的15架，这些飞机现在已服役接近50年。自1970年代服役以来，E-3为联合部队和联军部队提供了空中作战管理和指挥控制、战场实时画面以及敌人行动信息。经过如此多的持续使用和资本重组的延迟，这些飞机中的许多现在都不能可靠飞行了。空军作战副参谋长Joseph T. Guastella中将今年春天告诉国会：“这架飞机已经耗尽……它一直在不断地部署……空军的大部分机队都处于这种状态。它在现场是不可维护的，并且有很大的能力差距。”
经过多年的延迟，空军现在正在购买新的商用衍生E-7飞机——因其大型、顶部安装的多用途电子扫描阵列(MESA)雷达而被称为“Wedgetail楔尾”——以取代E-3。但第一架Wedgetail直到2027财年才会交付部队，这给战斗管理和指挥控制飞机留下了不可避免的空白。与空军其他受损的飞机库存一样，这是现代化投资不足的直接结果。这种延迟的最终成本是军事能力和能力的严重不足。 以史为鉴 冷战后国防部多次削减或取消飞机采办和现代化改造的决定都导致2022年空军与当前威胁环境失衡。30多年来，国防预算主导国防战略，而不是相反。这迫使空军采取“削减”预算驱动的方法。换句话说，由于空军一直资金不足，它能够获得资金投资现代系统的唯一方法就是退役现有的作战系统。这种情况已经消除了空军曾经拥有的兵力结构，正如国防部为其裁减部队辩护的“能力胜于能力”的口号一样。 自冷战以来，美国空军的大规模裁减是基于缺乏资源和减少国防开支，而不是基于国防战略。 美国空军削减兵力所节省的资金不足以显着提高其打高端战争的能力。空军为了节省开支而剥离的部队从未被新系统完全取代。 声称减少部队结构将有助于空军现代化和装备更小更灵活更有能力和更致命的部队的说法被证明是不正确的。目前的部队不够灵活，缺乏与中国发生冲突所需的杀伤力。 部队现代化的延迟使中国能够赶上甚至超过空军的一些技术优势。 面对持续的预算压力和超过30年的资金不足，空军被迫再次“削减投资”。这不是赢得战争的方法，而是增加了在下一次重大地区冲突中失败的可能性。
今天的空军 然而，尽管需求不断增长，但空军依然计划在2023财年再削减252架老化飞机，同时仅采办87架新飞机，包括33架F-35和24架F-15EX。在未来几年的防御计划(Future Years Defense Program，FYDP)中，空军提议总共退役1463架飞机，仅购买467架。这将是996架飞机的净损失，约25%的兵力减少。这些提议的削减延续了冷战后削减的趋势，成功地创建了一支规模更小的空军，但未能提供一支“更有能力”的部队。 然而，军队规模对于在广阔的印太地区与中国的冲突中获胜至关重要。这对于创造大规模效果至关重要，例如在数百小时内杀死数千个敌方目标或监视竞争激烈的战场的大片区域。这只能由规模足以维持此类行动并且具有远程、任务持久性、有效载荷能力和生存能力的正确组合的空军来提供。只有空中力量才能在冲突的第一天提供这种反应，其所需的质量和精确度足以在入侵成功之前削弱并阻止入侵。击败中国或俄罗斯的既成事实运动，威慑第二个较小的侵略者，威慑核攻击，保卫国土都是国防战略的要求。 2022年空军缺乏灵活性、杀伤力和足够的下一代能力来完成国防战略的要求。它的部队不仅越来越古老和脆弱，而且还缺乏储备来吸收在重大对等冲突中应该预料到的飞机和机组人员损失。 中国和俄罗斯都认识到这些不足之处，可能导致他们得出结论，他们有机会发动美国无法击败的既成事实攻击。空军力量和能力的最低点将在未来六年内出现，大约在同一时间，官员们认为中国可能有能力并准备好攻击台湾以迫使其统一。国家情报局局长(Director of National Intelligence)Avril Haines在2022年5月告诉国会，对台湾的威胁“从现在到2030年非常严重”。预算驱动的部队设计战略继续以美国空军的部队结构为未来的现代化提供资金，这种战略忽略了这一现实以及空军迫切需要提高下一代能力和应对国防战略中确定的威胁的能力。
空军预算现实 三十多年来，预算不足和缺乏其他资源在美国空军规模不足和畸形发展方面发挥了巨大作用。了解短缺的严重程度需要对“直通资金”进行解释，这是一种过时的国防部预算报告做法，它掩盖了国会和公众的真实空军预算。
每年，国防部都会向国会提交预算申请，作为总统预算的一部分。2023年的转手资金每年会为空军预算增加超过400亿美元，而这些预算实际上会流向国防部其他机构，空军无法控制或获得这些资金。每年400亿美元足以购买400架F-35A。这种做法描绘了空军可以用来组织、训练和装备其部队的资源的错误画面。它还掩盖了资源在服务之间的分配方式。自1991年以来，已有9880亿美元通过空军预算为国防部其他机构提供资金。 总统的2023财年预算提案表面上看似乎为空军部拨款2341亿美元，为海军拨款1805亿美元，为陆军拨款1775亿美元。然而，事实上，401亿美元(占17.1%)的空军预算流向了其他国防部机构。考虑到将为美国太空部队提供资金的24亿美元份额，如果由国会分配，空军将只剩下1695亿美元，落后于陆军、海军和其他国防部机构。 掩盖空军的真实预算会误导国会、管理和预算办公室(OMB)、国防部和白宫的决策者的工作并使他们的工作复杂化。实现透明度对于正确分配有限资源并为与中国可能的战斗做好最佳准备是必不可少的。 解决转嫁问题不应该很复杂，因为该资金线可以很容易地从空军账户转移到国防部的“全国防”预算类别，其中包括国防部的机构和其他非战斗组织。 如果刨除空军无法使用的资金，在过去30年中，空军的预算连续低于陆军和海军的预算，并且在2010年至2019年期间低于其他国防部机构。它还显示了空军在此期间维持了武装部队中最大幅度的预算削减。空军2001年的采办预算约为1989年支出的一半，而陆军和海军的采办预算仅减少了三分之一左右。空军还吸收了其军事人员和研究、开发、测试和工程(RDT&E)账户的最大百分比削减。
空心化空军为陆军提供资金 911恐怖袭击推动了美国军费开支的巨大转变，这种转变改变了各军种支出的平衡。从2001财年到2008财年，陆军的年度预算增长了近250%，而空军的预算增长幅度要小得多。 空军在此期间收到的额外资金的很大一部分用于支持其部队进行打击的高作战节奏，提供对战场空间的持续监视，以及在中东执行其他与反恐相关的任务，所有这些都没有支持空军部队现代化以进行高端战争。空军的O&M支出增长也消耗了大部分额外资金，而RDT&E和采办仍然乏善可陈。增加的采办资金用于投资无人机；提高与恐怖分子交战的情报的能力，并重组其部分空运力量，但投资更适合在低对抗环境中作战，而不是现在国防部最优先考虑的大国冲突。 面对这些事实，可以911之后的10年是一个空洞的增长期。今天，过去不谨慎的国防采办决策所造成的时间浪费和风险无法在未来的危机中迅速解决。正如美国战争部长Harry H. Woodring在二战前夕所说，“我们没有为冲突做好准备。今天拨款的数十亿无法转化为明天的准备。” 从2008年起，空军的采办预算保持不变，运维成本继续增长，这主要是由于持续的高作战节奏和维持老化部队的成本增加。这种趋势仍在继续。国防部在23财年为空军提出的1695亿美元的要求远低于海军的1805亿美元和陆军的1775亿美元，甚至低于国防部其他机构的1708亿美元。海军陆战队提出的2023财年预算申请503亿美元，包括在海军总额中，是太空部队245亿美元的两倍多。考虑到空军和太空部队的许多任务，如空中优势、空中加油、空中机动、机载和天基通信以及 ISR，支持并有益于所有联合部队行动，这些差异更加惊人。美国联合部队行动无法在不涉及空军部某些部门的情况下进行。
几十年来资金最少的军种 从表面上看，空军的经费似乎与陆军和海军相当。然而，将直通资金从空军预算中转移出来表明，它已经连续30多年落后而不是领先于海军和陆军。预算资源不足迫使空军在部队规模、战备状态和削弱其战斗和获胜能力的现代化投资之间进行权衡。事实上，从2002年到2021年，陆军和海军分别比空军多获得了1.3万亿美元和9140亿美元。就陆军而言，这比美国空军平均每年多出约660亿美元。30多年资金不足的累积效应导致今天的空军成为其历史上最古老、规模最小、准备最差的空军。
这也是美国空军采办新飞机在过去21年中有16年落后于海军飞机采办的原因。这是事实，尽管海军飞机主要由少数航母部署和控制以捍卫海军的优先事项，而空军飞机提供更多的选择和灵活性来满足联合部队作战指挥官的需求。空军采办的滞后使规划者和作战指挥官无法获得他们所需的关键空中力量能力。 相对于陆军和海军而言，空军始终保持较小的预算份额，这是其现代化赤字以及无法获得足够数量的下一代技术来打赢重大对等冲突的主要原因。正如前空军空战司令部司令John D. Corley上将所说，“如果总是关于'下一个计划’，那么你根本就没有计划。” 虽然考虑到陆军在伊拉克和阿富汗的反叛乱和反恐行动中的主要作用，有利于陆军的预算趋势是可以理解的，但这些冲突已经结束。为了扭转空军不断缩小的规模、能力和战备状态，重新投资至关重要。不仅是为了军种本身，而且对于所有依赖空中和太空部队提供的使能能力的美国军队也是如此。甚至将这20年中投资于陆军的一半资金分配给B-21轰炸机项目，重组空军的洲际弹道导弹部队，增加第五代战斗机的采办，并开发新的空对空和空战适合在对抗环境中进行高端战争的对地弹药。
增加空军的预算 解决空军预算挑战将需要在十年或更长时间的通货膨胀基础上每年实现3%到5%的实际预算增长。否则，空军可以为战斗带来的现代化力量与国防战略要求之间的差距只会越来越大。这可能会激励中国、俄罗斯和其他对手采取越来越激进的行为。更直言不讳地说，如果我们不对空军进行资本重组和现代化改造，我们就有可能在未来的战争中失败。 在武装部队之间重新分配资源，虽然很痛苦，但并不是一种新的做法。最近一次是在2001年至2021年期间完成的，当时通过转移其他军种的预算份额来增加对陆军的资助，以弥补伊拉克和阿富汗对地面部队的需求增加。现在是时候应用同样的逻辑来重建空军，以确保整个国防部拥有威慑所需的选项，并在必要时赢得与同行威胁的战斗。 因此，国会和国防部应采取以下行动： 从空军预算中删除直通资金，并将总金额转移到现有“国防范围”预算类别中的预算线，以确保国防部如何在各军种之间分配资源的透明度。 为空军制定兵力规模结构，确保军种规模由国防战略决定，而不是任意设定预算或可用资金。 解决国防部预算分配的不平衡问题，扭转空军机队机龄老化、规模和战备能力下降的趋势，以满足国防战略的要求。 每年将空军的预算增加3%到5%，高于通货膨胀，以资助现代化并提供赢得胜利所需的部队能力。 通过增加空军对下一代能力的采办，包括F-35A、B-21和旨在在对抗作战环境中进行打击的先进精确制导弹药，降低近期和中期的风险。 现任空军参谋长创造了“加速变革或失败”的座右铭。现任空军部长将他的口号定义为“中国、中国、中国”。如果国防部资源不能很快转移到空军部，国防部加速的是它输给中国的可能性。是时候把这个口号改成“要么增加空军部的预算份额，要么失败”了。 |
|
|
来自： 小飞侠cawdbof0 > 《航空》
