刘文华：清末新政与奏折制度变迁

作者：刘文华

原文刊载于《安徽史学》2022年第2期

江楚会奏变法三折（图源：学苑汲古）

奏折制度是清代最重要的政治制度之一，也是清代皇权专制的重要抓手。一般认为，奏折制度自乾隆年间定制以后，变化较少。光绪二十六年，八国联军侵华，慈禧太后和光绪帝仓猝西逃，由于随行的中央各部院衙门档案无存，议复无凭，光绪二十六、二十七年间，中央衙门和各地方督抚纷纷奏请暂时改题为奏，得到清廷的允许。《辛丑条约》签订后，清廷逐步推行新政。光绪二十七年八月，作为新政措施之一，清廷下旨除贺本外，彻底废除题本，改用奏折。这被称为“改题为奏”。关于改题为奏的过程，学界已有较深入的研究，如庄吉发、刘铮云等的相关论作。但是，这些研究忽略了此后奏折制度的变化。作为新政一部分的改题为奏政策怎么执行，导致了什么样的结果？随着预备立宪的迅速推进，制订内阁官制，成立责任内阁，奏折制度又有何变化？实际上，虽然清末新政时期奏折的外在形式没有改变，但是其内涵有重大改变。学界对此虽有讨论，但缺乏整体纵贯梳理研讨。笔者拟挖掘相关档案、典籍，对清末新政时期的奏折制度变迁加以探讨，以期加深对清代奏折制度的研究。

一、张之洞的暂行改题为奏方案

两宫西逃以后，各省督抚纷纷奏请暂时改题为奏，也得到清廷允准，但毕竟是个别的、局部的事件。直到光绪二十六年九月十二日军机处的奏请，才促成了全面的暂行改题为奏。军机处奏称：

查各省送部题本例有定限，各衙门题复册籍繁多，悉凭档案稽核办理，行在并无档案，前项题本若照常咨送，不惟考核无据，恐多疏漏，即缮本翻清亦无其人。相应请旨饬下各省督抚臣转饬所属于本年应题各案内酌量缓急，若系寻常年例题本即着暂缓送部，俟回銮后再行照常办理，其应扣例限亦请暂行免扣。若实系紧要事件准由各该督抚改题为奏，以期妥速而免延误。

此奏奉旨依议，要求各省督抚遵照执行。接到清廷谕旨后，光绪二十六年十月十九日，湖广总督张之洞上奏改题为奏暂行办法。

张之洞称：“伏查应题各案甚多，情形缓急不一，既未便概行缓题，亦未便一律改奏。”他建议将改题为奏区分为六种情形，“其向来本应具奏又复具题者，拟请暂免具题；其事关重要者，改为专奏；其事关重要亟须达部备案考核而册籍繁多、部中此时势难核办者，改为开具简明清单具奏；其次等重要事件改为汇奏；其事虽非重要而揆其情节亟须达部备案考核者，改为专咨；其次则改为汇咨”。这六种情形包括暂免具题、专奏、开具简明清单具奏、汇奏、专咨、汇咨等。这样分别办理，“庶可查考有资，不虞延误，亦不至奏牍过形繁冗，致宵旰过涉烦劳”。张之洞将湖广总督、湖北巡抚衙门应题事件拟具分别改奏改咨清单奏请钦定，并建议推广各省执行。

张之洞的清单共罗列了66种应题事件，辨析甚为详细，有不少应题事件，依据具体情况区别处理。经统计，这66种情形中，改为免题的1款，即恭报任事交卸日期，向来都用奏折、题本同时重复报告，此时暂免具题。改为专奏的有9款，包括同知通判请补合例人员、南粮不敷另请拨补、新关竹木税征收一年期满报销、军政荐劾、副将参将应回避本省请对调、秋审大案等。开具简明清单具奏的有14款，主要是各类报销。改为汇奏的有5款，分别为候补试用同知通判州县委署各缺、入祀乡贤名宦、湖南各营武职边俸期满、湖南各营武职预保、湖北湖南各营武职守备以上年届63岁精力尚健应保题留任等。专咨的有14款，包括题署州县人员试署一年期满、湖北省司道接收交代钱粮、武昌船关一年期满循例委员接办、五世同堂及年逾百岁请旌、民人一产三男、委署湖北湖南副将缺、湖南各营每年额设兵马数目、世职原领敕书被窃续请颁发、每年秋审旧案情实奉旨停勾各犯、立决重犯在监病故等。汇咨的有6款，包括实缺州县请销去试俸、各营世职因亲老告请终养、每年奉旨已经决过人犯、每年审拟遣军流徒人犯接准部复随时发落、各属追缴赃赎银两等。其余的17款，情况比较复杂，依据所涉官员官职高低，或者事件重大程度，分别改奏改咨。如佐贰杂职俸满保荐一事，原本都是具题，改为佐贰官每年汇奏，杂职则每年汇咨。题请各属铸换新印一事，改为道府以上具奏，同知通判以下咨部。湖北省各属神祇灵应昭著请加封号，改为关系重大者具奏，其次者咨部。士庶人等乐善好施请旌，改为为数较多者具奏，其次者咨部。各属节孝妇女请旌，改为有重要情节者具奏，其次者汇咨。还有些情形复杂的具题事件，则分别处理。如文职七品以上实缺、候补人员丁忧病故并告病、终养、修墓等项出缺向来都应具题，张之洞建议按照官职高低分别处理。其中，实缺司、道、府、州、厅、县遇有出缺或请简或委署原本就应该具奏，此项拟请不必具题，但应将详细出缺缘由咨部。实缺同知、通判、首领、佐贰等官七品以上的丁忧、病故改为咨部，候补道府丁忧、病故改为专咨，候补州县同知、通判以下丁忧、病故改为每年汇咨。一种具题情形，改成了多种处理方式。

张之洞折奉朱批：“该衙门速议具奏，单并发。”虽然未能找到相关衙门的议复折件，不过，后来刘坤一曾提及：“上年銮舆幸陕，各项题本暂缓核办，嗣接行在部咨议复湖广督臣张之洞条陈案内奏准暂行改办，既经臣遵照将缓办题本先后分别奏咨，各在案。”可见，张之洞的改题为奏方案得到相关衙门议复奏准，通行各省。

张之洞的暂行改题为奏方案，辨别题本的重要程度，分列等第，相应改奏改咨，条理明晰，可执行性强，是后来江楚会奏变法三折中“省题本”的先声。

二、改题为奏、新政推行与奏折数量的增长

光绪二十六年底，清廷颁布上谕令中外大臣详议变法措施。光绪二十七年六月初，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞联合呈递江楚会奏变法三折，成为清廷改革的蓝图。刘、张二人的其中一条建议是“简文法”，措施之一就是“省题本”，提请嗣后将题本“永远省除”，分别改为奏咨。江楚会奏变法三折是由张之洞主稿，与刘坤一反复商议成文的，省题本之议，应该是继承自张氏暂行改题为奏方案。

光绪二十七年八月初七日，直隶总督李鸿章等也提出凡属缺分题本都改题为奏的不彻底的改革建议。八月十五日，清廷一步到位，颁布除贺本外，废除题本的改革上谕：“内外各衙门一切题本多属繁复，现在整顿庶政，诸事务去浮文，嗣后除贺本仍照常恭进外，所有缺分题本及向来专系具题之件均着改题为奏，其余各项本章即行一律删除，以归简易。”但是，上谕中并没有详细的配套执行措施，具体如何执行还得各省督抚斟酌。

九月十五日，两江总督刘坤一上奏提出具体办理方法。奏折中称：“查臣衙门每月拜发本章，紧要、寻常合计总在二三十件，若全行陈奏，固觉琐渎圣聪，一律改咨，亦恐难昭慎重”，日常的题本既不能全部改为奏折上奏，也不能全部咨行各部。于是，“谨就臣衙门应办各项题本体察情形参酌暂改新章悉心核议”，分为四种情形，（一）“所有本应具奏又复题本之案，拟请毋庸另行具题”，（二）“其事关紧要者拟请改为具奏”，（三）“其头绪繁多向缮黄册题呈者拟请改为开单具奏”，（四）“至寻常循例具题之件拟请随时咨部核办，题本概行删除，每月摘录简明案由缮单汇奏一次，庶于简易之中犹不失敬慎之道”。刘坤一最后说：“如蒙俞允，所有积存各件先行核咨，嗣后即永远照此办理。”并附呈办法清单。

相比此前张之洞的改题为奏暂行办法，刘坤一将题本区分为四种情形分别处理，分别是免题、具奏、开单具奏、咨部。其实两人筹划的办法大同小异，只不过刘坤一没有细分出汇奏、汇咨而已，而是包含在具奏、咨部之内。刘坤一还加了一道程序，就是对于咨部事件，每月摘录简明事由汇奏，更注重维护朝廷的权威。

刘坤一的建议得到清廷的批准。可惜的是，在档案和刘坤一奏疏中未能找到办法清单，但从此后两江总督汇奏改题为咨情形的档案可以略窥一二。光绪二十七年十一月、十二月，刘坤一改题为咨共5件，都是参案。光绪二十八年二月，刘坤一改题为咨共11件，其中有5件是参案，其余为官员出缺、休致、交代盘查等。光绪二十八年三月，刘坤一咨部的事件显著增多，共有35件，其中31件是参案，4件是官员出缺。光绪二十九年三、四、五、闰五等四个月，两江总督魏光焘的咨部案件共有35件，30件是咨参，5件为官员出缺。光绪二十九年六、七月份，魏光焘改题为咨共29件，其中28件是咨参，1件为官员出缺。光绪二十九年八、九月份，魏光焘改题为咨共22件，其中19件是咨参，3件为官员出缺。

两江总督改题为咨事件，都比较单调，数量也不算太多，每个月大致约十余件。而其他地方督抚们要么汇奏，要么专奏，咨部的并不是太多。由此可知，大部分各省原来用题本具题事件都改成用奏折呈报了。后来宪政编查馆也说，自从光绪二十七年改题为奏以后，“外省循例各件一律改奏，其改咨者什无一二”。

笔者根据军机处《随手登记档》的记载，统计了光绪二十五年、光绪三十年、宣统元年三个年度的外省折件数量。光绪二十五年外省折件数量为6412件，光绪三十年为8039件，宣统元年为9043件。光绪三十年的外省折件数量相比光绪二十五年增长了约四分之一，宣统元年（本年有闰月）外省折件数量又比光绪三十年稍有增长。由此看来，光绪二十七年八月改题为奏之后，加上随着新政的快速推进，地方所办新政事务日益增多，正如宪政编查馆所说的“近年学务、警务之毕业及各项报销类乎循例者亦无不奏闻，于是无分巨细悉列封章”，事事都向皇帝奏报，外省折件数量的增长相当明显。

中央各部院的题奏事件，大部分是对各省的因应。各省既已改题为奏，那么各部院也相应用奏折议复，还有一些各省改具题为咨部的，各部也得视相应情形具奏。这样，京内各部院的上奏折件数量也同样增加了。

比如，刑部原来“每年十一月内办理年终汇题赃罚黄册于封印前三日送阁进呈”，光绪二十七年后，“现在改奏，黄册改为开单具奏”。又如刑部“每年开印后传知各司于二月内将上年命盗等案犯事奏结题结各日期造册送所，以便于三月内汇缮黄册进呈”。这时，也同样“改为开单具奏”。诸如此类的各部改奏事件应该还不少。

内外奏折的增多，自然加重了军机处文书处理的工作量。光绪二十八年，军机处要求增加办公经费，理由是“自前年奉旨改题为奏，折件较繁，所需笔墨纸张之费亦较前增多，非另筹津贴，实属不敷办公”。于是，军机处行文各省督抚，要求将原本用于题本处理开销的内阁、通政司饭银公费等经费转解军机处，以资津贴。

不仅经费，人员也应相应增加。军机处的档册每三年修缮一次，光绪三十一年是光绪二十七年改题为奏后的第一次修缮之时，军机处奏称，“现在改题为奏，折件较繁”，要求在原派章京二员外，再添派一员协同办理。而承发供事等办事人员，军机处也要求酌量多派数人。

按照清代制度，奏折是由皇帝直接亲自指示处置。奏折数量的增多，必然也增加皇帝的负担。光绪二十八年年初，侍读学士恽毓鼎奏请改题为奏的折件仍旧由内阁票拟，以减轻皇帝阅折批折的负担。恽毓鼎称，“向来外省题本交通政司，各部院题本交内阁，均由内阁票签进呈，恭候钦定，责成有在，故事虽繁而不劳”，但是，“自近年改题为奏，此项照例题本皆由奏事处进呈，往往有一二百件之多，向之票签拟旨者，今皆御批行下”。恽毓鼎认为：“我皇上宵衣旰食，日理万几，乃疲精劳神于此等例行公事，而内阁、通政司、六科反若投闲置散，无职守之可循，是欲求简易，乃贻圣躬以独劳也。原祖宗立法之意，节养精神乃以专心要政，若一概上劳圣虑，亦恐轻重不分。”于是，他建议：“此后改题为奏之件，外省仍送通政司，各部院仍送内阁，均露封到阁，由内阁票拟进呈，于变通简易之中仍不失旧制，庶几政尚体要，庶绩咸熙矣。”

原先题本的处理方式，大致是内阁拟票，皇帝认可之后，批本处批红，然后发下执行。皇帝不用花费太多的精力。这些题本大部分改题为奏之后，都要经由皇帝亲自朱批，这自然增加了皇帝的负担。因此，恽毓鼎奏请将改题为奏折件仍旧依照此前的题本处理程序处置，但并未得到慈禧太后和光绪帝的回应，只是被“归箍”处理。

虽然恽毓鼎的奏请没有得到两宫回应，但是，奏折的增多是实实在在的，它对光绪末年清廷的政务处理也确实造成了不利影响。光绪三十二年十月，御史赵炳麟就上奏批评近来奏折批答“含混”：“臣观近日军机处拟旨，大非旧制，多尚含混。群臣章奏关于各部者，大都曰某衙门知道而已；关于各省者，大都曰某督抚妥筹办理而已。朝廷无一定之方针，大臣以己见为举废，庶事隳坏于无形，百官钻营于私室，纪纲不振，主权暗移。”请求以后“皆明白批答，不可含混其词。是者褒嘉之……非者指斥之”。赵炳麟明面指的是军机处，实际上针对的是慈禧太后指示下的光绪帝朱批。朱批的含混与奏折数量的增多不能不说有一定关系。

御史胡思敬则将矛头直指改题为奏。清亡后，他向曾在光绪末年担任军机大臣的瞿鸿禨询问：

祖宗旧制，外折由通政司进，内折由内阁进，封事由奏事处进，法至善也。自改为奏，不用阁臣票拟，万几勤劳，例折不能遍阅，部臣多朦胧取旨，内批亦时有舛错（部中双请之折往往批依议，此仆所亲见也）。甚或交查、交议之件往往搁置不复，枢庭亦遂忘之。驯至末年，枢要重地，但求一日了一日之事，所注意者，只各凭借势力位置三两私人而已。中堂在政府时，尚不至如是，然亦骎骎微露其端，卒不能规复旧制，此何故也？

胡思敬认为，因为改题为奏增加了很多奏折，加大了皇帝的工作量，于是，例行奏折往往未经认真阅读，京内各部就朦胧请旨，从中取巧，甚至有时“部中双请之折往往批依议”。在笔记中，胡思敬记载这是吏部的事情，“予在吏部时，尝见部中有举两例双请之折。旨下，依议，部臣亦不再请”。按照惯例，有时各部议复事件，提供两种意见供皇帝参考，由皇帝选取其中一种，作为旨意。如果批“依议”，依哪种意见呢？而该部竟然也置之不理，可见政务丛脞的程度。甚至皇帝交办查奏的事件也往往被搁置，本应担负起辅佐皇帝重任的军机处也忘了稽查。

这跟改题为奏，尤其是汇奏，导致的弊端确实有关系。如有刑部官员指出，“外省命盗各案自删去题本改为汇奏之后，一折或多至十案，案身不能不删繁就简，遂致紧要情节亦有时删去者，不见原诏无从查对。且一折之内罪名之款目既多，文势前后相隔稍远，精神偶不贯注，疏忽在所难免。阅看本年秋审内有亲属相盗照擅杀问拟及误杀之案情节小有参差者，虽于罪名并无出入，而办法究未允协。此汇奏之流弊也”。可见，因为改题本为汇奏，刑部一件奏折有时包含案件太多，只能删繁就简，遂使得难以清晰阐述案情。案情既不能明晰，清廷决策也就只能按照刑部所拟依样画葫芦。这对决策质量不能不产生影响。

总之，光绪末年，实行新政，废除题本、改题为奏之后，奏折数量增加，皇帝阅折批折工作量相应也增大，“例折不能遍阅”，朱批时有差错；军机处处理奏折文书的工作量大增，对于监督谕旨执行的职责也履行不力。清廷中枢的决策质量受到不小的影响。这势必需要改革。

三、宪政馆奏请例件改奏为咨

宣统年间，预备立宪飞速推进，各省需奏报的新政事件更多，各省督抚将循例事件都向皇帝具奏显得更不合时宜。宣统二年九月，宪政编查馆奏请改革。

宪政编查馆奏称，按照旧制，各省循例事件用题本，由内阁票拟，皇帝认可；军国重务用奏折，由皇帝亲自批示处理。然而，“光绪二十七年奉准改题为奏以后，外省循例各件一律改奏，其改咨者什无一二，于是入告之疏，批答之旨，数倍于前，而循例交议者各衙门又须奏复，近年学务、警务之毕业及各项报销类乎循例者亦无不奏闻，于是无分巨细悉列封章，一有驳难，奏且数至”。改题为奏以后，奏折数量大大增加。宪政编查馆认为：“现在外交内治艰巨纷投，决策定疑动关理乱，若再以不急之章牍，繁琐之款目，烦万几之因应，劳黼扆之精神，非所以清政源重治本也。”现在内外交困，摄政王应该集中主要精力用于研究处理国家内政外交重要事务，而不是分散于寻常事务的处理上。因此，宪政编查馆建议：“刻当预备立宪之时，自应量为更定，以省繁文，拟请凡各省嗣后循例具奏事件皆改令咨主管之各衙门，由各该衙门酌核，应汇奏者汇奏，应专奏者专奏，均按照例定议奏期限不得迟逾。”如此办理，“既可省外台章疏之繁，而各衙门遇事仍须上闻，亦无专擅壅隔之弊，似于振兴治理，不无裨益”。至于其他“各省事关重要及与例不符应专折奏请者”，仍应照常具奏以示区别。宪政编查馆将各省循例具奏改咨京内各衙门分别汇奏或专奏的事件拟具清单奏呈摄政王批准，还表示如果各省循例具奏的事件，有清单中没有列入的，由各省斟酌比照办理。宪政编查馆所拟各省循例具奏事件改咨各部衙门分别汇奏、专奏清单如下：

吏：文职同知直隶州以下告病、丁忧、终养、修墓、省亲、病故、开缺、边俸、期满、撤回内陆及保荐，○俸满保荐，○知府以下循例补缺及署缺，○知府以下试署期满请实授及销试俸，候补试用道府以下期满甄别，○属员回避，保有升阶人员捐请离任，○循例钱粮等处分开复应追银两全完开复，○疏防开参。

民政：咨议局等用款报销，巡警用款报销，各项工程报销及岁修，城垣保固等件，修图志各件。

度支：各项奏销，已未完钱粮盐课数目，征过关税数目，运兑漕粮数目，解饷日期，○钱漕未完应议职名，循例请拨各陵俸饷，○循例估拨官兵俸饷，○循例缓征豁免田赋，应追各项银两循例请豁耗羡银两不敷动支，○循例请拨兵饷，盘查司道府钱粮交代，各省支过廉俸数目，支给孤贫口粮数目。

礼：请换、请铸印信关防及开用日期，○举报优生，教职保荐，○安插抚恤风漂番民，五世同堂，寿民寿妇请旌，节烈妇女请旌，捐款建坊，○入祀乡贤名宦等祠，○保举孝廉方正，○庙神请封号，承袭五经博士。

学：○各省学堂毕业各件，学堂经费各件，○各省请调京员办学。

陆军：武职绿营副将以下告休、告病、丁忧、终养、修墓、省亲、病故、开缺，○绿营副将以下补缺、署缺，○军政展限，○盛京三年一次查验军械，边俸调回及保荐，○副将以下留标补用，○循例出洋会哨，○循例边界会哨，武弁遵例甄别，○世职请袭，各项军饷报销，各项军营工程报销，驿站钱粮奏销，缴回邮符，○疏防开参。

法：○命案汇奏，○奸杀专案，○汇报正法监犯，○承缉命盗未获职名，各级审判厅建筑报销，经费报销，各项法官五品以下循例开缺、补缺、署缺。

农工商：各项农务局所及农事试验场等经费报销，河工、海塘、江隄及各项河隄等报销，河工、海塘、江隄及各项沙隄循例估需经费，河工等岁修，工艺局厂等报销，商务局等用款报销。

邮传：各省电线等用款报销及岁修。

宪政编查馆折奉旨：“宪政编查馆奏请将各省循例具奏事件酌议改咨开单呈览折，所有单开各条朱圈者仍行具奏，余依议。”上引清单前面加○者即为摄政王朱圈条目。

宪政编查馆罗列的各省循例具奏改为咨部事件共有73条，其中有29条被摄政王朱圈，也就是说有35%的事件摄政王要求仍旧由各省督抚直接具奏。摄政王同意各省改咨的事件主要是各项日常经费及报销事件，而对于文、武官员铨选，以及一些刑事重案、军务边防、外交、礼仪象征事件等，他并不愿意将这些事件交由各部转奏，而是要第一时间得到各省督抚的直接奏报，表明摄政王注重紧抓人事大权及军权，并注意维护君主的象征性权力。

虽然摄政王没有完全同意宪政编查馆的将外省循例具奏事件全部改咨各部的建议，但从类项上来说仍减少了65%。加上由此带来各部议复折件的减少，宪政编查馆的建议还是能在一定程度上减少内外奏折数量。

四、责任内阁的设立与奏事权的变化

奏折制度的范畴，大致可分为奏折的形制与格式，及奏折的内容与具奏资格（奏事权），前者属于形式，后者属于内涵。相比奏折内容，具奏资格更加重要，可以说是奏折制度的核心。此前不论是改题为奏、还是改奏为咨，都是对奏折内容范围的改变，随着预备立宪的推进，更重要的涉及奏事权的改变也进入议事日程。此部分内容已有论文专门讨论，本文不拟过多涉及，只进行概要性论述，并依据一些新发现史料进行补充。

宣统二年十月，清廷下令成立责任内阁，要求先拟订内阁官制。此前，宪政编查馆已着手编制内阁官制，由李景鉌、汪荣宝负责起草。汪荣宝评价李景鉌草拟的内阁官制说：“孟鲁（按，李景鉌字孟鲁）于责任精神极为注意，故于召对及陈奏之限制规定甚详。”可见，李景鉌的草案强调内阁总理大臣要担负统一行政的责任，对其他官员奏事权有严格限制。由此进一步修改的内阁官制，仍然保持对官员奏事权的限制，就引起御史欧阳廉、学部左丞乔树楠等的置疑。同时，会议政务大臣也对《内阁官制》及《内阁办事暂行章程》草案有关奏事权的规定提出修改意见。如度支部尚书载泽、礼部尚书荣庆、学部尚书唐景崇、陆军部大臣荫昌等都要求暂时放宽对官员具奏资格、言事范围的限制。

总体而言，置疑者反对官员具奏须经过内阁总理大臣，反对限制官员具奏权力，防止内阁总理大臣尾大不掉，危及君权。最终，清廷颁布的《内阁官制》规定，各部上奏都需要经过总理大臣，原先例应奏事人员不能自行上奏，都得由国务大臣（并未限定仅由内阁总理大臣）代递，不过“其法令有特别规定者不在此限”，允许例外。总体而言，《内阁官制》对官员的奏事权有一定限制。不过，清廷又颁布《内阁办事暂行章程》作为折衷过渡。《内阁办事暂行章程》大体延续旧制，对例应奏事人员的上奏权基本没有限制，各部寻常例行事件可径直上奏（需事后抄稿咨送内阁备案查核），只不过要求各部的重要事务须会同内阁总、协理大臣具奏。《内阁官制》与《内阁办事暂行章程》将逐渐对清代奏折制度产生重要影响。

宣统三年四月，责任内阁（又称皇族内阁、暂行内阁）成立后，咨行各部衙门，着手划分重要、寻常、应奏、不应奏事件。民政部接到责任内阁的行文后，回咨内阁，区分了需要与内阁会奏的重要事项及由本部具奏的寻常事项，其中有关自治、警政、户籍等的法律章程，官员任用、经费预算及特旨交办事件，都须与内阁会商具奏。

法部亦拟定了本部重要、寻常、应奏、毋庸具奏各项事件咨呈责任内阁核办。其中，任命内外重要司法官员如提法使、部丞参、审检丞长、大理院推丞等及有关法律章程的制定变更等事宜，法部都须与内阁商议。法部拟定的毋庸具奏事件有八项，包括庭丁职务章程、各省申报起限展限等一切由部咨结之案、各省咨送囚犯口粮等、各级审判厅建筑报销、各省监犯病故、汇报正法盗犯、查办交所习艺徒犯、司法经费等。其中，各省监犯病故一项，向来是法部年终汇奏；各省审判厅建筑报销，原应由法部汇奏或专奏；汇报正法盗犯，原本由各省具奏；此时，法部都拟定为毋庸具奏。可见，在暂行阁制下，法部的具奏范围已有所缩小。

由以上民政部、法部情况可以看出，两部的重要事务，如任命主要官员、财政预算、拟订法律章程等，在上奏前，都须与内阁会商。以内阁的强势地位，很可能会获得相应事务的主导权。另外，法部还将不少原应上奏的事件拟定为毋庸具奏，上奏范围有所缩减。

京内各部重要、寻常，应奏、不应奏事件的划分，不仅涉及内阁与各部权力，更涉及皇帝大权。暂行内阁制下，法部具奏范围已经有所缩小，且民政部与法部的重要事项都应与内阁会奏，难免会受到内阁左右甚至支配。其他各部情况也应该大致如此。一方面是各部具奏范围的缩小，另一方面是责任内阁对各部重要具奏事件的参与乃至掌控，双重“夹击”下，皇权不免会受到影响。如果完全内阁成立，则各部向皇帝具奏的事件应该会大幅缩减，各部的重要事件的处理、上奏更加受到内阁左右，清代皇权不可能不受到巨大冲击。

辛亥革命爆发后，清廷无法控制局势，只能延请袁世凯出山组织内阁。袁世凯要求取得完全内阁权力，暂时停止奏事、入对。在这种情形下，各部例行事件，以及各大臣专行事件都停止上奏，各部已经基本丧失了国务单独上奏权。所有应行请旨事件都咨行内阁核办，即使必须上奏的也由内阁代递，以阁令或内阁拟旨钤章的形式处理。这样，奏事权就集中于内阁，各部奏折被极大压缩。不久以后，袁世凯内阁更是进一步制定《拟订奏事制案》，其中规定“凡关于国务统由内阁具奏”，具体是：“国务具奏事件以《内阁官制》第十二条所列第一、第二、第三、第四、第五、第六各款为限。”所谓的《内阁官制》十二条，主要是规定应经内阁会议的事项，所列第一至第六条，包括法令官制、预算决算、条约及重要交涉、奏任以上官员进退、各部权限争议，按照《拟订奏事制案》，内阁具奏事件以此为限。原先《内阁官制》第十二条所列的第七条特旨发交事件，第八条各部重要行政事件等，都不再属于内阁具奏范围。《拟订奏事制案》附则还规定：本制施行后，“凡从前有奏事权之官署及例得奏事人员除谢恩、请安外，均不得具奏”；“各省长官及各藩属长官遇有关于《内阁官制》第十二条第五、第六款事件（按，即有关奏任以上官员进退、各部权限争议的事件）均报由内阁总理大臣或主管大臣查核具奏”；“除关于皇室事务暂照向例办理外，其行政及司法事件依照现行法令办理者均毋庸具奏”；“从前专派大臣关于国务均咨由内阁总理大臣或主管大臣查核具奏”。可见，按照《拟订奏事制案》，奏事权完全归袁世凯内阁独有，应奏事件剧减，清朝皇权已名存实亡。御史欧家廉就感叹称：“以组织内阁，停止奏事入对，撤销值日，人心愈疑，以为实权既去，空文亦亡，朝廷自此替矣。”这是辛亥革命爆发后，皇权式微的极端情况。

结  语

奏折制度是维护清代皇权专制的核心制度，内外官员直接向皇帝奏报，让皇帝得以垄断了上行重要政务信息，拥有信息上的绝对优势，以保证皇权专制。尤其是光绪二十七年废除题本、改题为奏之后，奏折几乎成为处理国家政务的唯一书面上奏方式，奏折制度的演变，对清代皇权、官僚体系，乃至行政制度都有着重大影响。通过本文梳理可知，随着清末新政的迅速推进，奏折制度产生巨大变化。这不仅体现在奏折数量方面（体现的是奏折内容范围的扩大与缩小），更体现在奏事权问题的质的改变。光绪二十七年以后，由于废除题本、改题为奏，大部分的题本事件改为奏折具报，加之厉行新政，各省改革迅速推进，需要上奏的地方事件大幅增加，导致各省奏折数量大增，这大大加重了最高统治者的工作负担，影响了清廷的决策效率与质量。于是，宣统二年，宪政编查馆奏请缩小外省具奏内容范围、例行折件改咨，以减少内外折件，但只得到了摄政王的部分同意。在这一过程中，皇帝获知的信息有所缩减，不过尚不至影响统治大权。宣统二年十月，清廷决定仿行责任内阁制，先行拟定内阁官制。在制订内阁官制时，应当加强内阁总理大臣责任、缩小具奏官员范围，不过，最终清廷拟订了暂行章程基本维持现状。宣统三年四月，暂行内阁成立后，开始着手与各部划分重要、寻常及应奏、不应奏事件范围，重要事件须与内阁会奏，寻常事件则由各部直接上奏。民政部、法部的划分结果显示，各部的重要事务如任命主要官员、财政预算、拟订法律章程等都须与责任内阁会奏，内阁奏事权大增，而不应奏事件的区分则使各部具奏范围有所缩小。这是在为下一步更趋激烈的改变作准备。袁世凯内阁完全垄断奏事权就是奏折制度演变的极端情形。只不过由于清朝覆灭，奏折制度的演变戛然而止。

清廷实施预备立宪的重要目的之一本是巩固皇权，因而才主要仿照日本君主立宪之制，保证“大权统于朝廷”，但是，随着预备立宪的迅速推进，尤其是资政院的成立及责任内阁制的逐步施行，仿行立宪与巩固皇权之间的内在张力愈发突显，奏折制的变化就是其中最重要的表现之一。按照《内阁官制》的规定，具奏资格进一步缩小、责任内阁奏事权剧增、奏折内容范围的缩小、奏折在内阁总理大臣处先行集中，是一个既定的趋势。奏折制度的快速变革，甚至动摇了皇权的根基。

作者刘文华，系中国第一历史档案馆副研究员

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编辑：湘 宇

校审：水 寿