 1901年到1911年是清王朝最后十年，也是晚清难得平静的十年。可以说上天给了清王朝十年时间，但是清末改革却走得步履蹒跚。 最后也没能拯救清王朝，反而培养了王朝掘墓人。为什么改革反而改亡了，其实只要剖析其中一件小事即可窥见一斑。（温馨提醒：本系列文章分为上下两篇。） 一、改革伊始 1906年9月1日，清政府发布《宣示预备立宪谕》宣布“预备仿行宪政”，改革重心由经济领域偏向政治领域。 在上谕中清政府提出了预备立宪的流程，即“先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础”。  江楚变法会奏三折是清末新政的纲领 是年，清政府即开始着手官制改革，这一年恰是丙午年，故也称丙午官制改革。 官制改革中出现一个争论，那就是清王朝是否实行责任内阁制。这只是改革中的一朵小浪花，背后却折射出整个清王朝灭亡的原因。 以下通过解析责任内阁制改革的失败，揭示清末新政改革的失败真相。 二、抉择 1901年慈禧借光绪帝的名义发布上谕，宣布实行新政。由此拉开了清末十年新政变革的大幕。 1905年底，清政府选派戴鸿慈、载泽、尚其亨、端方、李盛铎五大臣出洋考察。此次五大臣出洋考察的目的是为清政府的改革取经，所以更加关注国情和中国更为相近的国家。  五大臣出洋考察 作为君主立宪国的德国、日本和英国自然被列为重点考察对象。 出洋五大臣在考察各国国情之后进行多方对比，最终都倾向于效仿日本的政治模式。 其实，五大臣倾向于日本模式，不仅仅是因为中日国情相似，也受到五大臣在各国所受待遇不同的影响。  载泽考察英国 比如，载泽等人考察英国时因为受到英国皇室的轻慢，以至于回国后变得十分反感英国。五大臣在上奏中对英国也少有赞美之词。 而载泽等人在日本的考察受到的待遇则完全相反。载泽在上奏中就提到了初到东京时的情形：
随后，载泽等人不仅觐见了天皇，还参观了日本的行政机关、学校工厂等地，尤其与日本大臣伊藤博文关于宪政的讨论深深影响了载泽等人的态度。  伊藤博文 伊藤博文不但详细介绍了日本宪政的情况，还向载泽建议中国的立宪改革应该学习日本的模式。因此，载泽回国后立即上奏请求改行立宪政体，并建议清政府效仿日本。载泽提到：
1906年8月28日，清政府召集载沣、铁良、陆传霖、奕劻、世昌、孙家鼐、张百熙、世续、瞿鸿机、王文韶、那桐、荣庆及袁世凯就立宪问题作最后决策。 经过对各国政治模式的比较之后，清政府最终选择效仿日本的宪政模式。 清政府看重日本宪政中所带有的较强的君主集权的色彩，认为日本的宪政模式既可以达到国富民强的目的，又能保证在改革中君权不至于旁落。  日俄战争 加之，1905年日本在日俄战争中战胜俄国，时论皆以为是立宪战胜专制，更加强了清政府效仿日本的决心。 五大臣中端方、戴鸿慈提出效仿日本在实行宪政前于明治七年与明治十八年两次大改官制的行为，进行官制改革。并 设立编制局作为改革的领导机构，以此为立宪做预备，得到清廷采纳。 1906年9月1日，清政府正式颁布上谕，宣布“预备仿行宪政”，官制改革正式开始。 三、责任内阁制的提出与流产 9月2日，清政府派载泽、荣庆、载振、铁良、戴鸿慈、袁世凯等人主持编纂官制工作。 地方上则有要求端方、张之洞、锡良、升允、岑春煊、周馥选派司道大员进京随同会议。 总司核定大臣由奕劻、瞿鸿机、孙家鼐担任。以上人员共同组成了丙午官制改革的主导核心。  奕劻 在编制开始前，各大臣就先定下五条宗旨：
 端方 此外，在官制改革正式开始前，五大臣之中端方、戴鸿慈就曾提出一个全国官制改革方案。其中关于中央官制改革的方面主要有两点：第一，仿行责任内阁制。第二，调整中央机构。 随后，编制馆开始在五条宗旨的基础上起草中央官制改革草案，“其所拟官制，大抵依据端制军等原奏，斟酌而成。” 具体方案为：以内阁为首，设总理大臣一人，左右副大臣二人。各部尚书均为政务大臣，参知政事。下设正副提调各一人，并设制诰局、编制局、统计局、印铸局、庸勋局共五局，并在庸勋局下附设文官考试处。  原总理衙门 在原有的官制基础上合并新增共设十一部七院一府，分别是：外务部、财政部、民政部、陆军部、海军部、学部、法部、农工商部、交通部、吏部、理藩部、资政院、大理院、典礼院、都察院、审计院、行政裁判院、集贤院、军咨府。  清代原理藩院 各部设尚书和左右侍郎各一人，只有外务部仍然设管部大臣一人，并下设承政厅、参议厅。至于参事、郎中主事、七品小京官、录事等人员，各部依据事务繁简制定定额的数量。 可以看出这个改革方案是按照君主立宪的原则，以责任内阁制为核心制定的。尽管责任内阁制的提出一个比较符合改革预期的方案，但是这个改革方案存在着许多比较明显的问题。  清末资政院 比如，新旧机构混合在一起以至于部门之间职权划分不清晰，都察院和资政院都有监察职责，但是各自监察范围却未明确。 还有，部门设置不合理，应当属于同一体系的军咨府和陆、海军部相互独立，且和其他部门一样受到内阁垂直管理。 此方案一出，立刻引起各方的激烈争论。在方案本身不完善且引起巨大争论的情况下，以奕劻为首的总司核定大臣在审理中，依然只是做了一些微小的改动就通过了审核。如财政部改名为度支部，交通部改名为邮传部。 大清邮政 11月2日，编制馆向清廷提交官制改革方案，结果清廷对此方案进行了大幅度改动。 11月6日，清廷发布上谕，中央官制改革方案正式出台。正式方案中作为改革核心的责任内阁制被删去，反而仍然保留了军机处、内阁。 紫禁城军机处 并设外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆海军部、法部、大理院、农工商部、邮传部、理藩部、都察院、资政院、审计院、军咨府。 除外务部堂官照旧外，其余各部设尚书一人，侍郎两人，各部尚书均为参预政务大臣。督察院设都御史一人，副都御史两人，其余衙门不作更改。 至此，历时两月有余的中央官制改革完成。责任内阁制在这次改革中彻底流产。由此，在丙午官制改革中建立责任内阁制的意图，遂以失败告终。 四、不情愿的改革 从鸦片战争到清末新政，中国面临的民族危机不断加深。此时的清政府作为中国的合法政府，理应拿出壮士断腕般的勇气与态度进行改革。 戊戌六君子 但实际情况却是，尽管清政府经历了洋务运动、戊戌变法等一系列自强运动的失败，但其对改革的保守态度依然没有改变。 新政伊始，清政府即在《变法上谕》中云：
可见清政府此次新政也只是在“中体西用”的原则下进行改革。另一方面，国内革命形势高涨，暗杀事件层出不穷。立宪改革已是刻不容缓。 暗杀五大臣失败被捕的义士吴樾 所以，清政府又希冀通过新政改革能够达到拉拢立宪派、平息革命浪潮的目的。这样矛盾的心态贯穿了清末新政的始终。 丙午官制改革中责任内阁制的失败，恰巧就是清政府对改革保守态度的体现。责任内阁制的提出，虽然符合大众对立宪改革的期待，但却与清政府“中体西用”的原则相违背。 象征皇权的紫禁城 大权政治一直是清政府改革的底线，而清政府最担心的一点即在于责任内阁制的实行有可能造成皇权架空、内阁专权的局面。御史赵炳麟指出：
这不仅仅是赵炳麟一个人的想法，而是在御史群体中形成了共识。 在儒生看来，周公还有权臣的一面 如御史刘汝骥将内阁中的总理大臣比为伊尹、周公称：
御史蔡金台、史履晋、张瑞荫等人也持此论。御史赵炳麟、刘汝骥等人提出的问题也并非空穴来风，在国会缺位的情况下实行责任内阁制，的确有可能造成内阁专权的情况。 但是改革既有利，又有弊。责任内阁制的实行，在短时间内可能会形成权势下移的情况，但在长时间内却是对清政府最有利的改革方案。 但以清廷对改革一贯的保守态度，责任内阁制的实行有可能出现威胁君权的情况，自然就为清廷统治者所不容。 五、平静改革下的暗流 丙午中央官制改革涉及到多个部门的调整，可以说是一次政治利益的重组再分配。尤其是作为立宪改革核心的责任内阁制的提出，更是引起各方争论。 丙午官制改革中责任内阁制的流产正是各方利益博弈与妥协的后果。 一般认为，丙午中央官制改革中责任内阁制的失败与袁世凯不无关系。 袁世凯 作为专事全国官制编制的编制馆中的编制人员多为袁世凯的亲信，赞成实行责任内阁制一派官员也与袁世凯关系亲密。 由此可见，官制编制馆在向清廷提供改革方案中抛出责任内阁制，也极大可能是出于袁世凯的授意。 责任内阁制的设想提出之后，朝中迅速分为两派：以袁世凯、载泽、端方为首，庆亲王奕劻为后台的赞成派；以铁良、荣庆为首，以瞿鸿机为靠山的反对派。 其他如徐世昌、那桐、张百熙、世续等人属于赞成派，载沣、王文韶、陆传霖、孙家鼐等人则属于反对派。 此后成为民国大总统的徐世昌 实际上，赞成派与反对派的划分并不是简单的政见不同，而是两个利益集团之间的对立。双方围绕着责任内阁制及中央官制改革中其他各项展开激烈论战。 就其中利害关系进一步分析可以发现，此时袁世凯虽然表面上极力推崇责任内阁制。但是并不是一开始就赞成立宪，袁世凯一度反对立宪称“可有立宪之实，不可有立宪之名”。 光绪帝 造成袁世凯态度转变的原因在于，袁世凯在戊戌变法中得罪光绪帝，他害怕慈禧死后光绪帝亲政会对他不利，于是提出责任内阁制以限制皇权。 另一个原因则是，袁世凯希望通过和奕劻组阁。由奕劻担任总理，袁世凯则担任副总理实际操纵国政。 因此，御史赵炳麟指责袁世凯说：
从袁世凯对责任内阁制前后不一的态度就可以看出，袁世凯也仅仅只是把责任内阁制当作谋求政治利益的工具。 那桐 为了通过责任内阁制达到谋求政治利益的目的，袁世凯大力拉拢一批人为他在朝堂上造势。 如赞成派中徐世昌是袁世凯亲信；那桐是袁世凯拜把子的兄弟；张百熙是袁世凯的儿女亲家；世续与奕劻走得很近。 而载泽、端方自考察回国后便以改革派自诩，自然与袁世凯气味相投。由此，在朝堂上形成了一个以袁世凯为核心的政治集团。 载泽 对于责任内阁制实行可能带来的阻力，赞成派早有预料。 在立宪之初，端方等人在奏折中就抓住清廷追求大权政治的心理称：
载泽则从另一各方面谈及立宪的阻力说：
实际情况也正如载泽所言，起来反对责任内阁制的官员大多数都是在此次官制改革中利益受到损害的人。 铁良 如反对派首领铁良，责任内阁制的实行对他来说得不偿失。铁良身兼军机大臣、户部尚书、练兵大臣等数职。 但现在要将军机处与旧内阁两处合并成责任内阁，并只设总理大臣一人，设副大臣二人。铁良自度总理大臣必属庆亲王奕劻，而出任副总理则会丢失户部尚书等重要兼职。 所以，铁良自然起来反对责任内阁制的实行。 同样，作为内阁大学士的荣庆也感到了危机。军机处和内阁合并之后，原军机处大臣、内阁大学士、各部尚书及大小京官如果无法进入内阁及各部，就只能进入枢密顾问院。 荣庆 枢密顾问院仿照英国枢密院制度，盖无定员，无论官阶高下只要皇帝任命即可进入。相比原来的制度，进入枢密顾问院的官员权力变小，利益自然受损。 其余闲散部门如督察院、翰林院等更是面临存亡问题，御史、翰林对此交章弹奏向两宫施加压力。 翰林院旧址一角 此外，责任内阁制的提出，更是触动了王公贵族的利益。其中，载沣与袁世凯在如何安置王公贵族上更是大起冲突。 袁世凯原本计划设立勋贵院安置王公贵族，在勋贵院中除非奉旨办事，平时不得干预政治。 可以说将众多王公贵族排除于政坛之外，这自然是触碰到了王公贵族的底线。 载沣甚至在立宪会议之时用枪抵袁世凯大呼：“尔如此跋扈，我为主子除尔奸臣”。 载沣 可见，责任内阁制推行所面临的阻力。这几股力量合起来在朝堂上形成了势力强大的反对派。 但是，立宪之事已见上谕。铁良、荣庆等反对派无法直接反对立宪，只能抓住责任内阁制攻击。 于是在铁良、荣庆的授意下，督察院左都御史陆宝忠鼓动御史交章弹奏。 陆宝忠 御史吴钫称：
御史刘汝骥称：“大权不可旁落，总理大臣不可轻设”。 翰林院侍读周克宽甚至认为“更改官制衹各易新名实不如旧制”。 此外，铁良、荣庆等反对派为了达到自己的目的，更是煽动宫监闹事。 他们散布谣言称立宪必裁撤宫监，由此“内监大危，终日在慈圣处泣诉，并馋以许多不相干之谈论，宵旰忧勤，真至废寝忘食”。 此事使得慈禧为难地叹道：“我如此为难，真不如跳湖而死”。 面对反对派对责任内阁制的种种攻击，袁世凯等人只能多次上书解释。 为了避风头，袁世凯甚至以练兵为名出避京师。但无论各方如何争论，能够决定责任内阁制去留的还是慈禧，而慈禧一贯擅长利用各派势力相互制约、平衡，自己则凌驾各派之上折中调和。 现在势力平衡明显已经倾斜到反对派这边，所以慈禧也只能借口袁世凯“颇露跋扈痕迹”顺势将责任内阁制从官制改革中删去。 阅读下篇请点击下方链接或点击头像进去主页：
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