万亿政府引导基金有待重组整合，转型发展之路任重道远

在经历萌芽试点、初步探索及快速发展等多个阶段后，我国政府引导基金设立趋于饱和，逐步由遍地开花式增长转向精耕细作与存量优化，如何充分释放政府引导基金的引导效能成为重要课题。同时，一些早期设立的政府引导基金已进入退出期，各类有关绩效评价的政策陆续出台，如《关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》、《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》、《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》等，政府引导基金监管重心移向基金绩效管理。在此背景下，清科创业（01945.HK）旗下清科研究中心重磅推出《2022年中国政府引导基金系列研究报告（设立篇）》，深入剖析我国政府引导基金演变历史、发展趋势及主要省市情况，下文将就报告背景及部分内容进行简要梳理。

01

我国政府引导基金投向变化及考验如何？

· 产业类引导基金主导，变革与转型驱动占比上升

截至2022年上半年，我国累计设立政府引导基金2,050支，其中产业类基金共1,312支，占比超六成；创投类基金与PPP基金以546支及192支分别占比26.6%、9.4%。从历年分布变化来看，我国推进产业结构调整及转型升级大趋势不变，产业类政府引导基金作为各地政府以资本促进优势产业发展、扶持弱势产业成长、培育重点产业或战略新兴产业壮大的关键抓手，在各年新设基金中数量占比自2014年起已超越创投类基金居于第一，整体呈波动上升态势，且近五年平均占比达82.3%。

· 创投类引导基金缺乏，多层次基金体系亟待完善

与此相对，虽然近年来多地积极设立天使引导母基金，但整体来看天使、创投类引导基金数量及规模仍处于较低水平，难以真正实现当前鼓励“投早、投小、投科技”的政策预期效果。其原因结合现行情况来看，主要由于科创企业多处于中早期阶段，抗风险能力偏弱，技术研发投入高且具有不确定性、资金需求缺口大且回报周期更长，对地方政府而言，这类项目无法立即带来税收收益和政府绩效，而对于部分国有资本来说，早期或初创期项目投资风险过高，其保值增值的诉求无法满足。因此，如果政府引导基金过度关注资金安全和短期收益，则不免会陷入与政策初衷相背离的境况中。

在此情况下，政府引导基金监管层应积极从统筹规范设立、优化管理方式、健全考评体系、建立容错机制等各方面入手，平衡区域内政府引导基金政策目标与经济效益，加大对前沿科技的扶持力度，抢占未来科技创新制高点，并给予长期支持和引导。一方面，从引导基金功能目标角度来说，政府应在基金设立之初考虑到不同阶段产业的发展诉求，如搭建为尖端技术转化及后续发展提供长期支持的早期投资与创业投资基金、在企业发展关键阶段给予更大资金支持及资源对接的产业投资基金，以及配套可承接这些基金份额的接续基金和可实现多层放大的母基金等，以服务不同阶段、不同目标的创新产业发展。另一方面，政府还可根据不同产业所需政策扶持的强弱来统筹基金定位，如可优先设立政策性目标较强的基金，若资金和区域经济基础允许，再适当设立以满足财政资金增值为目标的偏市场化运作的基金。与此同时，按照基金不同的功能和目标定位采用差异化的管理、考核模式。

此外，清科研究中心调研结果显示，多数政府引导基金的容错机制仍停留在工作规划中，而已建立容错机制的政府引导基金，其执行落地也遇到较大问题，如责任认定困难、监管或审计部门对容错机制缺乏了解、容错机制考核困难且具体执行的人员/机构不足等。鉴于缺乏对政府引导基金容错机制的统筹规划，将致使后续基金运作和管理考核受到一定影响，我们建议在国家或省级层面建立一套规范性较高、可落地性强的容错机制，明确责任认定范围、认定标准、免责情形等，尤其针对早期和创业投资阶段的投资项目，可适当建立更宽松更合理的容错标准，并将容错机制和激励机制挂钩，为各地方政府引导基金容错机制的建立和实践提供可借鉴的标准。

02

我国政府引导基金区域变化及考验如何？

· 中西部地区日渐活跃，区县级引导基金加速设立

随着先行省市政府引导基金设立步伐减缓，着力存量优化与增量提质，安徽、四川、江西、湖北、河南等中西部地区借鉴经验添动力，设立节奏稳步上升，合力推动我国政府引导基金高质量发展。从基金级别来看，截至2022年上半年，国内共设立国家级政府引导基金37支，已认缴规模约1.90万亿元，基于其辐射效应显著，设立步调整体保持平稳且各有侧重，聚焦集成电路、先进制造、扶贫等引领性、战略性领域；省级与地市级政府引导基金分别为446支、905支，已认缴规模约1.79万亿元和1.75万亿元，为高效盘活财政资金，引领产业发展，政府引导基金设立开始下沉区县，共设立662支，已认缴规模0.95万亿元，其中2022年上半年新设数量占比已达50.0%，同比增势显著。

· 高速发展后遗症显现，基金统筹管理应持续推进

2016-2017年，政策驱动下各地政府引导基金爆发式设立，数量及募集规模同步达历年峰值，在各地各级别政府引导基金规范化高质量发展的新阶段下，部分这一时期及之前设立的政府引导基金已陆续进入退出期。然而，因缺少统筹规划，个别区域的引导基金数量和规模已趋于饱和，同一区域内的政府引导基金出现了基金功能定位重复、基金设立定位与当地产业格局匹配度低等问题，致使财政资金使用效率不达预期；除此以外，政府引导基金在实践运作中亦暴露出多部门、多层级监管重叠问题，影响基金运作效率。

因此，我国各监管部门在制定政府引导基金相关制度要求时，应与其他联合监管方统筹协调，统一概念、口径、标准和要求，避免政策之间的矛盾和不衔接等问题，并注意平衡普适性与特殊性，在明确监管核心目标的基础上抓大放小，各项细化要求应尽可能适用于全国各地的政府引导基金；同时，可建立一套能够满足多方监管要求的信息登记与数据填报系统，定期收集关键数据，以降低各方的管理运营成本，防范基金运行风险，提升整体运作效率。

除此以外，根据公开信息和清科研究中心调研数据统计，针对上述问题，2021-2022年上半年，浙江、福建、湖北等多地已陆续进行政府引导基金整合的尝试与探索，如浙江省总结过往运作经验，以优化基金运作管理为焦点，整合浙江省转型升级产业基金、浙江省乡村振兴投资基金、浙江省农产品流通基金等，设立浙江省产业基金，实现资金统一运作，同时将对外出资划分为政策性项目（含战略类、技术类项目）和效益类项目，并采用“分类投资、分类决策”管理运作思路；贵州省以产业维度出发，统筹安排部署省级政府投资基金，同步开展新设基金与存量基金整合工作，新设产业类基金4支、新设绿色生态环保类基金1支、保留基础设施类三大类基金3支、清查其余存量基金13支。综合来看，政府通过基金整合或拆分的方式统筹规划当地政府引导基金布局，不失为提高基金投资效率、加快基金运作、激发存量资金活力的有效方式之一，其余各地也可以结合当地基金与产业布局，在进行充分的市场调研和经验总结后，从监管层面进行统筹协调，及时对区域内存量引导基金进行优化整合和统筹管理，合理配置资源，促进协同发展。

03

我国政府引导基金诉求变化及考验如何？

· 招商引资诉求迫切，直投需求与参与度不断提升

社会资本募集困难及经济下行期财政资金收紧等多方面因素刺激下，各地政府对于政府引导基金实现经济效益、产业落地、招商引资的诉求日渐增加，部分基金成为了政府招商、提升政绩的工具。在实践中，为满足更直接的产业落地需求和更高的投资收益，部分政府引导基金运作模式由母基金为主转为直投为主，或在母基金中增加直投比例。与此同时，部分地方政府在出资子基金时，会要求子基金管理机构将“返投前置”，即在当地项目落地项目后，引导基金再进行出资。

· 直投成效尚待验证，转型仍需审慎考量多维因素

实际运行中，一方面政府引导基金管理人多以国资为主，大部分团队的直接投资和管理经验相对欠缺，且部分基金的管理层或决策层带有基金公司和政府机构的双重身份，个人精力投入无法保证、职位变动也可能对基金运作产生影响，而产业发展需要稳定的政策支持和资金的长期注入，因此政府引导基金或政府投资机构若盲目参与直接投资，可能会面临较高的运行风险；相对的，母基金模式相比直投模式运作更为安全且易操作，还降低了部分拥挤赛道的市场挤出效应。另一方面，从国外经验来看，在股权投资行业初期发展阶段，各国政府引导基金也多以母基金形式运作，如韩国相关政府部门在运作初期采用直接投资模式成立一系列由政府主导的风险投资基金，但在后期实际运作中却带来了“低收益”、“扭曲市场”、“低效”等不良效果。为此，2005年韩国政府整合已有政府风险投资基金，成立KFOF（Korea Fund of Funds），投资方式由直投转变为FOF，从政府直接投资中小企业，转变为向风险投资机构提供资金以间接支持企业发展。

综合来看，政府引导基金的转型应综合考量其资金定位及现有资源禀赋等，提高基金管理效率。同时，建议股权投资尚不发达地区的中西部或底层地市和区县地区，在采用母基金架构基础上，鼓励引入国内外头部知名VC/PE机构在当地设立管理公司，形成当地股权投资生态圈，培养专业人才，同时通过机构发挥财政基金的放大作用，引导更多社会资本流向当地，更大程度拉动当地产业转型升级。

此外，近年来，各地政府引导基金频出新举开展系列尝试，欲深入探析以上活跃地区及其他地区政府引导基金情况，欢迎登录PEDATA MAX查询，或联系清科研究中心咨询定制研究和咨询服务。同时，也欢迎您关注后续系列报告，我们将继续剖析政府引导基金投资、运营管理、退出及绩效考评现状。

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