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《市场主体登记管理条例》（下称《条例》）其配套规章《市场主体登记管理条例实施细则》(下称《实施细则》）针对当前频发的虚假登记问题，专设“撤销登记”一章，从建立撤销制度、完善救济渠道、加大惩戒力度等方面提供了坚实的法治保障，对于严肃登记秩序、促进市场主体活力、保障相对人合法权益具有重要意义。但在撤销虚假登记的实操过程中，还存在《条例》及其《实施细则》较之《公司法》等法规能否优先适用、何时适用等新旧法规衔接适用等相关争议问题。本文通过对撤销虚假登记的四个争议性问题进行浅显的探讨分析，并从防范和撤销两个层面提出具体的建议措施，不足不妥之处，敬请批评指正。 一、撤销虚假登记的四个争议问题及分析（以公司为例） 争议问题一：撤销登记优先适用《条例》还是《公司法》？ 观点一：优先适用《条例》。因《条例》是新出台的法规，依据《立法法》“新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”的规定，因此，应当优先适用《条例》。 观点二：根据违法行为发生的时间，确定是优先适用《条例》还是《公司法》。《条例》是2022年3月1日实施的，如果违法行为发生在《条例》实施后，就应当优先适用《条例》；如果发生在《条例》实施前，则应优先适用《公司法》。 笔者赞同观点二。此争议主要涉及的是新旧法规的衔接适用问题。《行政处罚法》第37条明确“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定”。撤销登记针对的是虚假登记的违法行为，故应适用虚假登记违法行为时的法律法规；国法函（2006）273号明确，提供虚假材料未纠正的，视为违法行为的继续状态。综上所述，要根据违法行为发生的时间来确定是优先适用《条例》还是《公司法》。另外，《立法法》第92条关于“新旧规定的适用”，是指处于同一效力位阶的法规（即同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章）。 争议问题二：撤销登记后是否需要实施行政处罚？ 观点一：撤销登记后不需要实施行政处罚。《公司法》第198条规定，提交虚假材料取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处五万元以上五十万元以下罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。规定将“处罚”与“撤销或吊销”作为层级递进关系，既然已经实施了高层级的“撤销”，所以就不需要再实施低层级的“行政处罚”了。 观点二：撤销登记后需要行政处罚。《条例》明确提出了“撤销登记”与“行政处罚”分离的原则。《条例》将撤销登记单独放在第四章“监督管理”中，与第五章“法律责任”中的“责令改正、没收违法所得、处以罚款、责令停业整顿、吊销营业执照”等行政处罚措施区分开来；《实施细则》更是单列一章（第八章）从申请、受理、调查、认定等方面对虚假登记进行具体规定，而《实施细则》第十一章（71条）规定了从业禁入、行政处罚和信用惩戒等措施。 笔者赞同观点二。此争议主要涉及撤销登记与行政处罚的关系问题。法工委复〔2017〕2号指出：撤销登记是对违法行为的纠正，不属于行政处罚。特别是《条例》和《实施细则》的出台，从立法层面将撤销与处罚程序明确分开，为执法人员撤销虚假登记案件提供了法律依据。2021年12月24日公布的《公司法》修订草案，其中第32条和第244条，从“虚假登记可依申请或依职权调查，属实的撤销公司登记”和“对于虚假登记的责令改正，处罚款，吊销营业执照”进行了分别规定，也充分体现了“撤罚并行”的原则。因此，对于虚假登记的，除依法撤销外，还应依法追加行政处罚，以体现违法必究和“过罚相当”原则。另外，对于撤销部分登记事项且可以取得联系的市场主体，由登记机关依法责令限期办理有关登记，逾期未办理的，依据相关规定也应当立案处罚。 争议问题三：能否依据《实施细则》对虚假直接责任人实施行政处罚？ 观点一：能依据《实施细则》对虚假直接责任人实施行政处罚。《实施细则》第71条第二、三款“明知或应知申请人虚假登记，仍接受委托代为办理，或协助其进行虚假登记的，没收违法所得、处罚款 ”和“虚假直接责任人自被撤销之日起3年内不得再次申请登记，并应通过国家企业信用信息公示系统予以公示”的规定，明确规定了对虚假直接责任人提供虚假登记的违法行为实施行政处罚。 观点二：虽然虚假直接责任人冒用他人身份信息、伪造房产证和公司公章等虚假材料，以欺诈手段，隐瞒重要事实，骗取公司登记，严重扰乱社会秩序，侵害民众合法权益，理应受到法律的严惩，但是能不能依据《实施细则》对虚假直接责任人实施行政处罚，主要看虚假登记行为发生的时间。如果发生在《实施细则》实施前，就不能依据《实施细则》进行处罚；如果发生在《实施细则》实施后，就应当依据《实施细则》对虚假直接责任人实施行政处罚。 笔者赞同观点二。此争议主要涉及行政法规适用时效的问题。《实施细则》作为《条例》的配套规章，能不能依据其对虚假直接责任人实施行政处罚，主要看虚假登记违法行为发生的时间。立法具有先天的滞后性。2022年3月1日《条例》及其《实施细则》出台前，对虚假直接责任人缺乏强有力的制约机制，没有任何惩戒措施和处罚手段；为了弥补这一制度缺陷，强化对虚假直接责任人的惩戒和威慑，修订了《条例》及其《实施细则》，增加对虚假直接责任人的从业禁入措施、信用惩戒和实施罚款处罚的措施手段。 争议问题四：虚假市场主体及其虚假责任人是否需要列入严重违法失信名单？ 观点一：2019年实施的《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》（以下简称128号文）明确：冒名取得公司变更或注销登记被撤销登记的，依照《严重违法失信企业名单管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），将所涉公司列入严重违法失信企业名单。因此，需要列入严重违法失信名单。 观点二：2021年9月1日，《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》（以下简称《管理办法》）实施后，《暂行办法》同时废止，因此其规定也应随之失效；《管理办法》第十条明确“提交虚假材料或者采取其他手段隐瞒重要事实，取得行政许可，取得、变更或者注销市场主体登记的违法行为，且属于本办法第二条规定情形的，经综合考量其行为属于性质恶劣、情节严重、社会危害较大的，列入严重违法失信名单。 笔者赞同观点二。此争议问题主要涉及的对严重违法失信名单基本概念的理解问题。目前128号文虽然还未废止，但《暂行办法》已不在适用，其相关规定也随之失效。而适用《条例》和《细则》的虚假登记违法行为人，不管是市场主体、自然人，还是其他组织，除依法进行撤销登记，并对虚假登记、委托代理或者协助进行虚假登记等违法行为实施立案处罚外，对于符合《管理办法》第十条第（二）项情形的，根据其违法行为性质、情节、社会危害程度，确定是否依法将其列入严重违法失信名单。 二、整治虚假登记的建议措施 健全法规政策和制度机制，从源头堵塞虚假登记漏洞，限制虚假登记增量；开展虚假登记排查整治，积极受理虚假登记投诉举报，完善撤销流程、缩短撤销周期，减少虚假登记存量。通过撤防并举，实现“清存量、限增量”的目标。 一是完善相关法规制度。修订《公司法》，将形式审查与委托代理制度对接，确保行为人真实意志得以体现；从总局层面完善撤销登记法律适用规范，明确申请受理、调查审核、撤销决定、后续处理等具体流程；坚持“谁登记、谁撤销”原则，切实强化登记与监管部门的配合协作，确保登记、监管、处罚的责权清晰对等。 二是完善实名验证系统。建议将公安端口与登记注册端口对接，建立统一身份验证系统，增加身份证智能比对功能，提高数据源安全性和验证技术可靠性，防范不法分子利用失效或者伪造、变造他人身份证上传后台进行实名验证。完善身份认证查询功能，建立实名认证历史信息数据库，做到“次次有记录、笔笔可查询”，确保所有申请人和提交人可追溯。 三是建立统一地址系统。由政府部门牵头，打通不动产、住建等系统专网，建立统一的“全区域地址联动共享系统”，将全区域地址进行统一线上编码和共享确认，并接通各乡镇街道端口，确保农村地址的真实性和有效性。通过数据比对核查，有效限制虚假地址问题。 四是开展虚假登记整治。依托信用分类分级监管平台，将涉及虚假登记风险的市场主体列入抽查计划，实施虚假登记专项整治；对查办的虚假登记典型案例进行研判分析，形成统一的判例标准，并将其推广运用；建立联动执法、协同协作机制，进一步提升虚假登记专项整治的成效。 五是完善虚假责任人制度。《条例》及其《实施细则》明确了“因虚假登记被撤销的，其直接责任人3年内不得再次申请登记”的制度规定，但目前尚未建立与其制度配套的应用系统，还需尽快完善虚假登记责任人的制度设计和全国数据库应用，明确虚假登记责任人认定标准、数据应用、信用修复等事项，实现对虚假登记责任人的联合惩戒。 六是完善行刑衔接制度。加强与公安机关对虚假登记相关违法犯罪的行刑衔接，完善证据收集、案件移送和执法配合等方面工作机制，形成执法合力和工作闭环，有效斩断冒名登记背后的违法利益链条；在修订完善市场主体登记相关法律法规和部门规章时，增加有关公民个人信息保护的条文规定，同步考虑事中事后监管以及行刑领域法规的衔接。 |
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