|
行政赔偿数额的酌定要结合当事人主张和在案证据综合确定 （最高人民法院第一巡回法庭2019年第16次法官会议纪要） 【会议日期】2019年9月25日 【主持人】郭修江 【出席法官】宋楚潇、杨志华、田心则、刘艾涛、寇秉辉 ◈基本案情 2014年12月4日，南宁市规划局对胡某某所建案涉房屋作出《规划检查通知书》，要求该房屋屋主三日内携带相关证件手续到青秀山管委会接受检查。同日，青秀山管委会亦作出《责令限期举证通知书》，认为案涉房屋存在非法占地嫌疑，要求屋主在2014年12月7日前提交有关土地权利文件用于检查。2014年12月5日，青秀山管委会对案涉房屋的租户作出《限期搬迁通知》，告知案涉房屋将被拆除，要求租户于2014年12月20日前搬离所租住房屋，并及时转移房内相关物品，逾期未搬离，后果自负。2014 年12月8日，南宁市规划局作出《关于责令违法建设工程的建设单位(所有人、管理人)依法接受处理的公告》，限案涉房屋的建设人 15 日内到青秀山管委会接受处理，否则将依法对案涉房屋进行强制拆除或者没收。2014年12月24日，南宁市规划局作出青山规决(2014)29号《行政处罚决定书》，认定案涉房屋为违法建设，限案涉房屋建设人三日内自行拆除该房屋。胡某某对该处罚决定不服向南宁市政府申请行政复议，南宁市政府于2015年4月10日作出南府复议〔2015〕63号《行政复议决定书》，维持上述处罚决定。2014年12月29日，青秀山管委会作出青山催(2014〕30号《履行行政处罚决定催告书》，对案涉房屋的建设人进行催告，限其三日内自行拆除违法建设，逾期将强制拆除，同时也告知了陈述和申辩权。同日，青秀山管委会发布了青山强公(2014)30号《强制拆除违法建(构)筑物公告》，以督促上述违法建设的建设人三日内自行拆除违法建设。2015年1月21日，青秀山管委会作出青山强决〔2015〕1号《强制拆除决定书》，并于同日对案涉房屋实施强制拆除。 另外，广西壮族自治区南宁市青秀区人民政府作出的青政发〔2008]24号《南宁市青秀区人民政府关于整体搬迁青山园艺场的房屋拆迁补偿安置方案》(以下简称24号《方案》)规定:“由于历史原因，青山园艺场所有房屋都无用地及建房批准手续，因此，在本次拆迁中首先涉及对群众现有房屋可给予货币补偿面积的确认……按照这样的标准，住宅房屋的人均建筑面积应确认为80平方米。”南宁市政府作出的南府发〔2009〕62号《南宁市人民政府关于推进被征地拆迁农民补偿安置工作的指导意见》(以下简称62号《意见》)记载:“没有或仅有部分建房手续证明的房屋，应从尊重历史事实，维护村民合法权益的角度考虑，对房屋的建设情况进行鉴定和审查，符合建设规定的，给予补办相关手续证明并给予补偿。”2015年4月19日，胡某某提起行政诉讼，请求确认青秀山管委会实施强拆胡某某案涉房屋行政行为违法;判令青秀山管委会赔偿胡某某案涉房屋及地上附着物损失2175000 元、家具和电器用品等损失20000元;判令青秀山管委会解决胡某某居住问题。 南宁市中级人民法院(2015)南市行一初字第186号行政判决认为，青秀山管委会于2015年1月21日作出青山强决[2015]1号《强制拆除决定书》后，当日便强制拆除了案涉房屋，该强制拆除行为尚在当事人提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内，应确认违法。胡某某未能提供合法的用地和建房手续，对其赔偿请求，本不应支持。但基于24号《方案》和62号《意见》的精神，对于胡某某案涉房屋及地上附着物的损失应当给予赔偿。由于案涉房屋不是合法建筑，且不符合一户一宅原则，不能完全按照房屋的面积进行赔偿，参照南府办函〔2013〕269号《关于印发实施青山、凤岭、三岸、三屋四个园艺场集体土地统征工作实施方案的通知》(以下简称269号《通知》)所确定的补偿标准，确定胡某某户的赔偿数额总共为人民币955546.08 元。根据胡某某户共有四口人、两栋房屋，案涉房屋为胡某某所建，另一栋为其父母胡某波、黄某香所建，胡某某的妹妹胡某敏还未成年，跟随父母居住生活的事实，依据公平原则，确定案涉房屋的赔偿数额为胡某某户征地拆迁补偿数额的四分之一，即955546.08x1/4=238886.52 元。胡某某主张家具、电器损失，但并未提交相关证据，不予支持。由于胡某某要求赔偿房屋及地上附着物损失的主张已得到支持，因此，其要求青秀山管委会再解决居住问题的主张不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项、第七十六条的规定，判决确认青秀山管委会于2015年1月21日强制拆除案涉房屋的行为违法;由青秀山管委会于本判决生效之日起60日内赔偿胡某某房屋、地上附着物损失共计人民币 238886.52 元;驳回胡某某其他诉讼请求。胡某某不服，提出上诉。 广西壮族自治区高级人民法院(2018)桂行终 503 号行政判决认为，胡某某上诉理由不充分，依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持原判。胡某某不服，申请再审。 最高人民法院(2019)最高法行再 228 号行政判决认为，一、二审判决确认青秀山管委会强制拆除涉案房屋行为违法正确，应予维持;一、二审判决青秀山管委会对于该违法拆除行为所造成的涉案房屋和地上附着物的损失应当予以补偿正确，但一、二审判决对胡某某被拆除的涉案房屋内日常生活用品损失没有给予赔偿不当，应予纠正。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项,《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条的规定，判决:撤销广西壮族自治区高级人民法院(2018)桂行终503号行政判决;撤销广西壮族自治区南宁市中级人民法院(2015)南市行一初字第186号行政判决第三项;维持广西壮族自治区南宁市中级人民法院(2015)南市行一初字第186号行政判决第一项;变更广西壮族自治区南宁市中级人民法院(2015)南市行一初字第186号行政判决第二项为:由广西壮族自治区南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会于本判决生效之日起60日内赔偿胡某某房屋、地上附着物损失人民币238886.52元;房屋内家具、电器用品损失人民币20000元。驳回胡某某的其他诉讼请求。一、二审案件受理费共100元，由被申请人广西壮族自治区南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会负担。 ◈法律问题 在行政赔偿、补偿案件中，由于被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。在此情况下，原告是否需要提交初步证据证明行政行为造成的损害;赔偿数额如何确定 ◈法官会议意见 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。由于被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。也就是说，原则上原告应当对损害的大小、多少承担举证责任。若原告能够提供初步证据证明损害存在，如提交了受损物品清单、购物发票等，被告则应举证证明原告受损害事实不存在，否则即应承担举证不能的不利后果。若原告不能够提供初步证据证明损害存在，则应视为举证不能，并应承担相应的败诉后果。但是，审判实践中往往会出现被告未经勘验即强制拆除原告的房屋或者未经清点、登记造册即强行将原告的物品予以清除，导致原告举证不能。在此种情况下，应当由被告承担举证责任。 ◈意见阐述 一、因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任 从三大诉讼的证明责任分配和对比来看，都遵循“谁主张、谁举证”的诉讼一般规则。但“被告对作出的行政行为负有举证责任”是行政诉讼领域的一项特例，值得注意的是，这里是指行政机关对行政行为的合法性负有举证责任，对行政行为问题以外的领域，还是遵循“谁主张、谁举证’一般规则。行政赔偿、补偿是违法行政行为侵害了当事人的合法权益并造成了损害导致的，对于损害事实，则属于行政行为问题以外的领域，因此在举证责任的分配上也遵循“谁主张，谁举证”一般规则。在司法实践中，原告对于损害事实、违法行为是否存在、违法行为与权益受损之间是否存在因果关系等待证事实最为清楚，获取相关证据也最为便利。如果原告不举证，人民法院就难以查清案件事实，作出正确的裁判。因此，行政赔偿、补偿诉讼的举证责任原则上由原告承担符合证明规律。 但如果出现由于被告原因导致原告客观上无法提供证明其主张的证据的情况下，则原告主张事实的举证责任就转移给被告，由被告承担。之所以作出这样的规定，主要是考虑到一方面，被告要对自己的过错和违法情形承担责任;另一方面，由于被告的原因往往在客观上导致原告无法举证或难以举证，不宜将举证责任再加诸于原告自身。因为是“谁主张、谁举证”一般原则的例外，类似于举证责任倒置，需要有法律和司法解释的明确规定。目前，关于行政赔偿方面举证责任转移的立法例主要有两个:一是《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第二款规定的，赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。二是《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第四十七条第一款规定的因被告的原因导致原告无法举证证明行政侵权行为造成损害的情况，如实践中大量出现的行政机关违法征收、野蛮拆迁，在没有对被征收和被拆迁财产依法清点和公证的情况下，强行将当事人驱离现场，对当事人房产、财物肆意毁坏甚至隐匿不报，导致当事人事后无法提供证明其实际损失的证据。本案中，青秀山管委会强制拆除案涉房屋程序违法，且未对案涉房屋内的财产进行清点、登记造册和妥善保管，造成胡某某无法举证证明违法强拆行为造成的损害，该损害事实的举证责任应由青秀山管委会承担。 二、当事人的损失因客观原因无法鉴定时赔偿数额的酌定规则 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定:“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”上述的“遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验”等规定是作为审查证据和裁量认证的一般性审查标准来规定的，并未专门针对和强调丧失了关键证据的举证条件、无法进行鉴定等复杂情况，因此《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款作了针对性的规定，即当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。由于“酌情确定”带有自由裁量因素，因此该条款要求紧密结合当事人的主张和在案证据。其要旨在于即便当事人的损失由于客观原因无法鉴定，也即某些定案关键证据难以通过鉴定获得时，不排除法官仍有空间结合当事人主张及其他现有在案证据作出综合衡量。同时，也在于强调法官的裁量权应受到必要限制，需要结合当事人的陈述和已掌握的部分事实依据方才具有合理的逻辑基础，以防止偏听偏信、主观臆断。对于赔偿数额应当“运用逻辑推理和生活经验、生活常识等”作出酌情确定，不仅有利于使“法律真实”最大限度地接近“客观真实”，更有利于法官结合各方主张、在案证据和行政机关致损过错、举证责任等因素，尽可能平衡各方权益，抚慰照顾被侵害人，化解实践中较为常见的突出矛盾。本案中，青秀山管委会在实施强制拆除案涉房屋过程中，未依法妥善处置胡某某的合法财产，未对案涉房屋内物品进行清点、登记造册并留存证据，导致青秀山管委会实施违法强制拆除行为后，胡某某无法提交证据证明其屋内家具和电器用品等损失。根据上述法律规定，对胡某某房屋内家具和电器用品损失事实的举证责任应当由青秀山管委会承担，并在举证不能的情况下，承担不利的法律后果。虽然胡某某在原审时仅提供了案涉房屋拆除后的现场照片，未能提供案涉房屋内财产物品清单或相关的票据凭证。但其原审时已明确其主张赔偿的是房屋内家具、家用电器等损失2万元。此时，应结合胡某某的主张，综合考虑被拆除房屋所在地村民生活水平等因素及根据一般生活经验、生活常识，对胡某某一审起诉时提出的案涉房屋内家具和电器用品等损失进行认定。胡某某所建房屋征地办编号 W405，面积达423.61 平方米，在拆除之前有租给他人使用的事实，其请求家具和电器用品损失合计人民币 20000元属于合理范畴，应当予以支持。 来源：《最高人民法院第一巡回法庭行政主审法官会议纪要（第一卷）》 |
|
|
