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超市销售一袋500克的羊肉是不是预包装食品？蛋糕店销售每袋8元的蛋糕是不是预包装食品？外卖送餐的拉面是不是预包装食品？相信很多基层执法人员与笔者一样，都曾被类似问题困扰。《食品安全法》规定，生产、经营标签标注内容存在影响食品安全的问题的预包装食品、散装食品，将承受赔偿、行政处罚的不利后果。因此，能否准确区分预包装食品、散装食品，不仅关涉广大民众身体健康和生命安全，也关涉经营者的经营成本和生存就业，还关涉到执法人员能否依法行政等问题。本文通过列举一起法院判例，并结合自己对该判例的一些理解，尝试着从食品生产加工复杂程度和安全风险视角，对预包装食品相关概念加以区分，进而对部分实务问题进行探讨分析。不足之处，还请批评指正。近日，笔者有幸得阅北京市第四中级人民法院行政判决书[(2021)京04行终25号]，深受启发。基本案情如下：A公司从生产厂家大包购进干海参，根据客户需求以散装称重形式对外销售。消费者从A公司购买干海参后向市监局举报干海参食品标签内容不符合《食品安全法》中关于预包装食品标签事项的规定，市监局则认定A公司销售的干海参为散装食品，已向消费者明示了相关标签事项。消费者遂提起行政诉讼。争议焦点之一是涉案食品属于散装食品还是预包装食品。一审、二审法院均维持了市监局的决定。该判决书明确：“在认定食品是否属于预包装食品时，不能仅仅从食品包装后最终呈现的状态来认定，更应该从食品的生产主体是否具备食品生产加工资质，生产途径是否要求即时加工制作、销售以及保质期限等因素进行综合考量。预包装食品不能等同于有包装食品，其核心意义强调食品起始状态和生产加工条件，而非最终状态。在我国现有的食品安全监管体系中，预包装食品特指具备食品生产加工资质的主体所生产出来的带有包装的产品，明确排除了四类食品，即现制现售食品、散装食品、食用农产品以及小作坊和食品摊贩销售的食品。”《食品安全法》明确了“预包装食品”的含义，即“预先定量包装或者制作在包装材料、容器中的食品。”①那么是不是有包装的食品或者预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品就是预包装食品呢？本文对此持否定态度。上述定义仅明文规定了较少的构成要件，但是从实际生活经验和《食品安全法》中关于预包装食品、散装食品标签应当标明的事项②，可推导出“预包装食品”的含义应当包含一些不成文的构成要件。预包装食品不等同于有包装食品，预包装食品应特指具备食品生产加工资质的生产者所生产出来的因食品安全和品质、交易习惯等原因不适宜食品经营者拆包装销售的预先定量包装或者制作在包装材料、容器中的深度加工食品。《食品安全法》并未规定“散装食品”的含义，本文认为《食品安全法》中的“散装食品”与“预包装食品”相互排斥。因此，尝试着将食品分为食用农产品、现制现售食品、简单加工食品和深度加工食品四类，对预包装食品的相关概念进行区分。（一）食用农产品。食用农产品是指可供食用的各种植物、畜牧、渔业产品及其初级加工产品。③常见的有大米、小米、面粉、蔬菜等。食品经营者销售的食用农产品的包装以及标注应适用《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》相关规定。④《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》中关于标签标注内容与《食品安全法》中预包装食品、散装食品标签标注的内容不同。《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》是执行《食品安全法》的相关事项的部门规章⑤，不得抵触上位法，因此可推导出如下结论：《食品安全法》中的预包装食品、散装食品不包含食用农产品。从实际生活经验来看，黄豆、韭菜等食用农产品也无产品标准代号、生产许可证编号、生产日期、保质期等标签属性。（二）现制现售食品。本文所称的现制现售食品包括餐饮服务经营者、小餐饮店、小食杂店、食品摊贩等即时加工、制作并向消费者销售的食品。该类食品无产品标准代号、生产许可证编号、保质期等标签属性。因此，即使现场制作的馒头定量包装好后再销售给消费者或者经外卖小哥送到消费者手中的现场制作的包装精美的食品（如盒饭、袋装豆浆、桶装粥等），仍不属于《食品安全法》中的预包装食品、散装食品。笔者目前暂未查询到相关标签的规范和标准。（三）简单加工食品。本文所称简单加工食品，指规模小、加工生产工艺简单的小作坊生产的食品。例如：蒸馒头、煮熟食、制作豆腐、凉皮、中式糕点等。小作坊应当取得小作坊生产经营许可⑥。《食品安全法》授权地方立法管理小作坊的主要原因是其规模小、生产加工的食品工艺简单，食品安全风险低，无须达到办理食品生产许可的条件，小作坊加工生产的食品标签事项不可能符合《食品安全法》预包装食品的要求。但小作坊生产加工的食品的安全风险要高于现制现售的食品，有必要也有条件在包装上标注名称、生产日期或者生产批号、保质期以及生产经营者名称、地址、联系方式等内容。综上，《北京市小规模食品生产经营管理规定》与《食品安全法》中的“预包装食品”含义并不等同⑦，小作坊生产加工的食品属于《食品安全法》中的散装食品。（四）深度加工食品。本文所称深度加工食品，是指应当具备相应食品生产加工条件的食品生产者采用复杂工艺生产的食品。这类食品生产者应取得食品生产许可。只有这类食品生产者生产的食品才能满足《食品安全法》中预包装食品或散装食品标签所要求的事项。很难想象这类食品生产企业加工生产的食品，从生产者到销售者再到消费者手中的流通环节不采用任何包装的情形。为便利交易，不论是出厂时的大包装、还是超市里的小包装，通常都是定量包装。例如，茶厂生产的50公斤一包的精制茶叶，超市销售的每袋5个装的面包。那么这类食品全部是预包装食品吗？显然不是。那么应该在哪个环节区分预包装食品和散装食品？本文认为应当在生产环节认定预包装食品，因为只有在生产环节才能有产品标准代号、生产许可证编号，只有生产者才能知道生产日期、才能制定保质期。那依据什么标准区分？笔者未查询到哪些食品生产出厂必须采用预包装形式。遵循“法无禁止即自由”的法谚，该类生产者可以自主决定所生产食品的包装形式。那么从生产者角度考虑，食品安全、食品品质、交易习惯应是其重要的考量因素。例如，巴氏杀菌牛奶、火腿肠、碳酸饮料，瓶装白酒通常情况下是预包装食品，超过一般消费者购买数量的大包装茶叶、糕点、通常应是散装食品。对于一些难以区分的食品，还应结合同类食品的包装形式、咨询生产者或相关部门予以认定。（一）区分预包装食品的方法、步骤。预包装食品与食用农产品、现制现售食品的界限还是比较清晰的，但是与散装食品的界限比较模糊，需要综合判断。本文提出了区分判定的“四步法”，供广大基层执法人员参考。第一步，判断是否为食用农产品或现制现售食品。如果是，则不属于《食品安全法》中预包装食品或散装食品；如果不是，进入第二步。第二步，判断生产主体是否为规模小、采用简单生产加工工艺的不具有食品生产许可的小作坊，如果是，则属于《食品安全法》规定的散装食品；如果不是，进入第三步。第三步，查看食品包装上的标签事项是否符合《食品安全法》第六十七条的规定。如果符合，则为预包装食品；如果不符合，进入第四步；第四步，结合食品的种类、保障食品安全和品质的需要、交易习惯等，并参考同类食品的标签事项，综合判断是否属于预包装食品。例如，不同品牌的碳酸饮料都是预包装食品，如果某品牌碳酸饮料包装上缺少生产许可证编号、产品标准代号、贮存条件等标签事项中的一项或几项，仍为预包装食品。又如，整箱定量包装的月饼，因为根据交易习惯，需要拆包装零售，即使其包装上标注了配料表、产品标准代号、生产许可证编号，也不属于预包装食品，而应当属于散装食品。（二）符合《食品安全法》中预包装食品标签标注要求的食品用产品不是预包装食品。本文认为具备食品生产许可资质的生产者在定量包装食用农产品时，在履行了法律、法规、规章等规范性文件规定义务基础上，自主采用了更高标准的标签形式，从《食品安全法》保障食品安全角度来说，是一种值得法律鼓励的行为，在法律没有明确规定的情况下，不应因为漏标某标签事项而受到处罚，否则与《食品安全法》的立法目的不符。例如，具备食品生产许可资质的生产者仅将收购的黄豆分级定量包装后出厂销售，该食品仍为食用农产品，即使未标注产品标准代号、成分或者配料表，也不违反《食品安全法》关于预包装食品标签标注事项的规定。（三）食品销售者拆包装分割称重销售的预包装食品仍为预包装食品。预包装食品通常情况下需要凭借其包装来保障食品的口感、卫生、安全食用期限。从保障食品安全、消费者知情权的角度考虑，本文认为食品销售者将预包装食品拆包装后分割销售，应当向消费者明示该预包装食品的标签事项，而不能仅按照散装食品的标签事项进行标注。例如，经营者将购进的每袋25千克的预包装精致大米拆包装后在经营场所内以“散装称重”的形式进行销售时，仍应当向消费者公示原包装上标签标注的全部事项。 注释： ①参见《食品安全法》，第一百五十条第三项。 ②参见《食品安全法》，第六十七条、第六十八条、第九十七条。 ③定义和范围参见，《商务部、财政部、国家税务总局关于开展农产品连锁经营试点的通知》（商建发[2005]1号）附件：食用农产品范围注释。 ④具体规定参见《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第20号）第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十五条。 ⑤参见《立法法》，第八十条第二款。 ⑥参见《北京市小规模食品生产经营管理规定》，第三条第二款、第八条第一款、第九条。 ⑦参见《北京市小规模食品生产经营管理规定》，第十七条第五项。
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