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特邀撰稿人 朱迪 案情 某水产饲料公司于2021年7月在某市经济开发园区竞得5000平方米的工业用地，用于建设混合饲料加工厂。2022年4月，该公司取得市发展改革委核发的项目备案批复及市自然资源局核发的建设工程规划许可证后，在厂区内新建4600平方米、年产8万吨饲料的厂房。 市自然资源局在规划核实过程中发现该公司实际建成的厂房长80米、宽57.5米，总建筑面积4600平方米，为地上一层钢结构。建筑面积、结构等参数与建设工程规划许可证核准的一致，但实际测量发现厂房相对于建设工程规划许可证附图核准的建筑红线整体向南偏移了5米，随即将该公司涉嫌未按照建设工程规划许可证进行建设的线索移交给市综合执法局。 市综合执法局收到移交函后，依法进行了立案调查。调查发现，造成偏移的原因是该公司未委托具有专业资质单位进行放线，以致所建厂房偏离了许可审批的位置。该行为涉嫌违反《城乡规划法》第四十三条的规定，属未按建设工程规划许可证进行建设。在履行现场勘察、询问调查、收集证据等程序后，市综合执法局向该公司下达了行政处罚决定，责令其改正违法行为，并处以5.75万元罚款。水产饲料公司不服，向市人民政府申请行政复议，要求撤销此项行政处罚。 分歧 对于违法建筑，人们通常理解为没有取得用地、规划等合法审批手续进行建设的建筑，然而，对于取得审批手续仍被认定为违法建筑的情形，在实践中存在一定争议。 水产饲料公司认为，厂房是建在该公司依法取得的工业用地之上，并没有侵占他人的土地，并且厂房的位置调整便于厂区主通道的畅通以及货物装卸，更有利于企业对土地的利用，市自然资源局应给予补办手续，没有必要让市综合执法局对其进行查处。 市自然资源局认为，建设单位应按照建设工程规划许可证批准的内容进行建设，在项目竣工验收的规划核实过程中，发现涉嫌未按照建设工程规划许可证进行建设的行为，按综合执法改革的要求，该局将相关线索移交市综合执法局组织查处是在依法履职，在对该项目涉嫌违法行为未依法查处之前，暂不予办理项目规划核实手续。 市综合执法局认为，虽然水产饲料公司在建设前取得了不动产权证书和建设工程规划许可证，但其未按照建设工程规划许可证进行建设的行为，违反了《城乡规划法》第四十三条的规定。该局依法组织了查处，并出具了行政处罚决定，水产饲料公司应按处罚决定的要求进行整改。 分析 变更规划条件，应履行审批手续 建设工程规划许可证的主要内容包括建设工程的性质、规模、位置、标高、朝向、间距等规划控制指标。调整建筑物的建设位置涉及改变建设工程规划许可核准的事项。变更依据是《城乡规划法》第四十三条“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示”的相关规定。即便取得了不动产权证书和建设工程规划许可证，建设单位亦应按规划条件进行建设，需调整建设位置的，应向城乡规划主管部门提出申请，经审批后方可实施。 本案例中，水产饲料公司在启动建设初期主观上并没有违反建设工程规划许可建设的故意，而是未委托具有专业测绘资质机构进行放线，导致建筑基础出现偏移，位置的偏移在施工时就应当发现，并及时纠正或申请办理规划变更手续。然而，该公司简单地认为建筑红线只是用地内部红线，只要没有超出用地红线就没有违反相关法律法规。 未按许可范围建设，违反法律规定 调整建筑物的建设位置而未依法履行申报审批手续，将导致未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的情况。依据《城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。在实行综合执法改革的城市，对于涉嫌规划违法的行为则是由综合执法部门进行立案查处。 本案例中，水产饲料公司对法律法规认识不足，没有及时整改未按建设工程规划许可证批准的位置进行建设的问题，错误地认为只要厂房建在自己不动产证登载的范围内就不违法，直到市综合执法局下达处罚决定才意识到问题的严重性。 违规建设造价高，及时整改可减少损失 因建设项目在前期已取得用地、规划等审批手续，未按规划许可进行建设的违法行为相对于未批先建等违法行为更为隐蔽。其违法主要体现在建筑物的建设参数与审批的不一致，这样的违法行为以现有的技术方式难以简单从地表覆盖的变化提取线索。实践中，此类问题的发现大多是在相关规划指标的核验阶段，具有专业测绘资质的机构将建筑的测绘参数与许可的规划指标进行对比，以核验项目是否严格按规划许可进行建设。为避免在用地、规划等手续齐全的情况下，建设移位导致违规处罚，建设单位须在施工放线阶段对建设位置进行准确控制，并在建设过程中不断核验项目建筑参数，出现偏移应及时进行整改，确保严格按照建设工程规划许可证核准的规模、位置、标高等指标进行建设。自然资源主管部门则应结合“多测合一”改革，获取与住房和城乡建设等部门共享的施工阶段审核信息，将部分规划指标核验提前到项目竣工规划核实之前，做到“早发现、早制止”，从而降低规划违法行为的处置难度。 随着现代建筑工程技术的发展，项目建设速度不断加快，这对规划实施监管也提出了更高要求。然而，由于脚手架、防护网等施工安全设施的遮挡，出现建设偏移等未按规划批准进行建设的违法行为，很难通过肉眼观察施工现场发现。要消除此类违法建设行为，就要加大规划核查力度，调整规划参数核实环节，及时发现、处置、纠正各类违法行为，才能确保批准的规划正确实施。从实践来看，建设偏移这类违法行为发现得越早，整改成本越低，处置难度也就越低，相关建设单位主动整改的意愿也就越高。妥善处理好此类问题的关键在于及时发现违法行为。部分城市结合“多测合一”改革，探索将工程建设相关的平面位置、高度等部分参数的核查从竣工环节前置到工程建设过程中，使得部分违法行为在萌芽状态即被发现和督促整改，在给相关建设单位留足整改的空间的同时，也提升了规划实施监管质量。需要提醒的是，建设单位理应按照建设工程规划许可证规定的内容进行建设，确需调整的，应按照《城乡规划法》的规定履行变更手续，不能存在侥幸心理冒险违规，否则将面临执法部门的严厉处罚。本案例中，市政府在行政复议中维持了综合执法局的处罚决定，水产饲料公司在接到复议决定后，按要求缴纳了5.75万元罚款，并完善了建设工程规划许可手续。 |
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