行政协议案的趋势及立案、受理、管辖问题｜审判研究

詹秦　北京天驰君泰（珠海）律师事务所

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● 行政协议案的趋势

一、行政协议

行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议，见法释〔2019〕17号《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条。

二、行政协议纠纷

行政协议纠纷包括因行政协议的订立、缔约过失、是否成立、效力、履行、变更、撤销、终止、补救、赔偿、补偿、以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。

行政协议纠纷不仅指《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的四种情形。最高法院指出，将行政协议受案范围仅理解为行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的四种情形，既不符合现行法律及司法解释规定，亦在理论上难于自圆其说，且在实践中容易造成不必要的混乱，相关观点参见最高人民法院发布行政协议案件典型案例（2019年12月10日）之案例2，蒋某某诉重庆高新区管理委员会、重庆高新技术产业开发区征地服务中心一案中的法院意见。 

在法律上，行政协议纠纷已经成为行政诉讼中极为重要的案件类型，具体依据如下：

1.《行政诉讼法》第十二条第一款第（一）项的规定。

2.法释〔2019〕17号，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第一款第（六）项其他行政协议，以及该规定第四条，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

3.行政协议属于二类案由。2021年1月1日生效的最高人民法院印发《关于行政案件案由的暂行规定》的通知（十八）行政协议123.　订立××（行政协议）124.　单方变更××（行政协议）125.　单方解除××（行政协议）126.　不依法履行××（行政协议）127.　未按约定履行××（行政协议）128.　××（行政协议）行政补偿129.　××（行政协议）行政赔偿130.　撤销××（行政协议）131.　解除××（行政协议）132.　继续履行××（行政协议）133.　确认××（行政协议）无效或有效。

三、通过大数据检索，分析行政协议纠纷的特点

1.通过Alpha案例库检索，截至2022年9月10日，行政案由中涉及行政协议的案件数量为66808件，从2010年到2020年呈现大幅度上升趋势，2021年回落。

2.地域分布。当前行政案例主要集中在浙江省、河南省、山东省，分别占比11.08%、8.76%、7.77%。其中浙江省的案件量最多，达到7403件。（注：此处显示该条件下案例数量排名前五的省份。）

3.程序分类与分析——行政协议纠纷上诉率高、再审率高。从上面的程序分类统计可以看到行政下当前的审理程序分布状况：一审案件有32966件，二审案件有25347件，可见，此类案件上诉率高，约为77%。再审案件有6832件，再审率约为21%。其他案件有528件，国家赔偿与司法救助案件有917件。

4.裁判结果

一审裁判结果：

通过对一审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下驳回起诉的有8533件，占比为25.97%；全部驳回的有8155件，占比为24.82%；全部/部分支持的有7259件，占比为22.09%。

可见，此类案件，原告的全面败诉率非常高，约占51%（驳回起诉+全部驳回+不予受理），其中在程序上败诉的比例超过26%，远高于其他类别的案件，即使在立案登记制下，不予受理的比例仅为0.15%，但驳回起诉的比例仍然高达25.97%。因此，作为行政协议案中原告一方的难度非常大，不仅程序难，实体更难。故此类案件的原告不仅应当委托律师代理，还应当委托在此类案件中有所研究的律师代理。

二审裁判结果：

通过对二审裁判结果的可视化分析可以看到，维持原判的有19897件，占比为78.50%；改判的有2111件，占比为8.33%；发回重审的有925件，占比3.65%，可见，此类案件二审改、撤率约为12%。因此，无论是原告还是被告，积极上诉，应当是此类案件的办理思路。

再审裁判结果：

通过对再审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下驳回再审申请的有6150件，占比为90.02%；提审/指令审理的有325件，占比为4.76%；改判的有107件，占比为1.57%，再审案件的成功比例超过6%，远高于其他类别的案件。可见，此类案件，坚持再审也应当是一个重要的办理思路。

四、行政协议纠纷是行政案件的重要趋势

最高法院在2018年5月15日发布人民法院征收拆迁典型案例（第二批）中表示，在依法治国的进程中，以更加柔和、富有弹性的行政协议方式代替以命令强制为特征的高权行为，是行政管理的一个发展趋势。如何通过行政协议的方式在约束行政权的随意性与维护行政权的机动性之间建立平衡，如何将行政协议置于依法行政理念支配之下是加强法治政府建设面临的重要课题之一。

最高法院在发布行政协议案件典型案例（第一批，2021年5月11日）中表示，作为现代行政管理活动的新方式，行政协议是行政机关与行政相对人之间从权力服从关系转变到平等合作关系的重要体现，是满足公众社会治理参与权和公共资源分享权的重要路径，也是社会治理模式转变的必然结果，体现了现代社会服务行政、给付行政的发展理念。行政协议对于推动让市场在资源配置中发挥决定性作用，推动生产要素公开、公平、公正竞争，推动社会资本潜力充分释放，推动实现行政管理和公共服务目标，具有十分重要的意义。特别是在新时代中国特色社会主义市场经济高质量发展的形势下，行政协议的广泛运用已经对经济社会发展产生越来越重要的影响。行政协议案件还存在多样性的特点。行政协议以及行政协议审判对于加快推进政府职能转变，推动“放管服”改革，营造良好营商环境，监督行政机关依法行使职权，严格兑现承诺、认真履行行政协议职责具有积极引导作用。

最高法院在2021年06月18日《关于政协第十三届全国委员会第四次会议第2687号（政治法律类077号）提案答复的函》中表示，二是加强涉企行政案件审理。严格依法审理各类涉民营企业产权保护行政案件，进一步发挥行政审判产权保护功能，让民营企业受到违法行政行为侵害的产权切实得到恢复和救济。加强涉招商引资、特许经营等行政协议案件的审理，促进政府守信践诺，切实维护协议相对人和其他利害关系人的合法权益。规范行政诉讼判决方式的选择适用，优先适用最有助于行政争议实质化解的判决方式，充分发挥行政诉讼保护产权的职能作用。

● 行政协议案的立案、受理

不同于其他案件，行政协议案仍然存在立案难、受理难以及受理后程序驳回率高等情况，为此，本文专门总结、归纳行政协议案件立案与受理的依据。

一、行政诉讼法 立案登记制

1.认为不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定，裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。依据《行政诉讼法》第五十一条。　

2.起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容,不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。依据《行政诉讼法》第五十一条。

3.对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。依据《行政诉讼法》第五十一条。

4.人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。依据《行政诉讼法》第五十二条。

二、司法解释 行政协议诉讼应当受理

法释〔2019〕17号，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。

三、司法解释 行政协议系行政诉讼应当受理

法释〔2019〕17号，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

四、最高院针对全国人大提案答复的函件 有案必立、有诉必理，进一步畅通诉权保障渠道，依法受理各类涉民营企业行政诉讼案件

最高法院2021年06月18日《关于政协第十三届全国委员会第四次会议第2687号（政治法律类077号）提案答复的函》一是严格实行立案登记制。监督指导地方各级法院牢固树立以人民为中心的理念，坚持有案必立、有诉必理，深化一站式诉讼服务体系建设，进一步畅通诉权保障渠道，依法受理各类涉民营企业行政诉讼案件，为民营企业提供更加高效的司法服务。

五、司法解释 避免出现人民法院因对内部分工的认识不同而拒绝裁判的现象

《行政协议司法解释》第八条规定，民事生效法律文书确认涉案协议不属于民事诉讼受案范围，当事人提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理，避免出现人民法院因对内部分工的认识不同而拒绝裁判的现象。

六、司法实践中，就某一协议或者合同属于行政协议亦或民事合同，可能出现较大争议

无论协议或者合同的属性如何，由此引发的争议均属于人民法院的受案范围。由行政诉讼亦或民事诉讼审理，仅涉及人民法院的内部分工，人民法院不能拒绝裁判，也不能重复处理。

见最高人民法院发布行政协议案件典型案例（第二批，2022年4月20日）之案例10。

七、若民事诉讼与行政诉讼均认为涉案协议不属于其受案范围，民事诉讼已经作出不予受理的生效法律文书的，行政协议诉讼应当予以受理，而非不予受理并告知当事人就民事生效法律文书申请再审

见最高人民法院发布行政协议案件典型案例（第二批，2022年4月20日）之案例10。

当事人	成都某商贸有限公司诉四川省成都市温江区规划和自然资源局
审理法院	四川省成都市中级人民法院二审
所涉行政协议	《国有土地使用权出让合同》
诉讼请求	原温江区国土局作出温国土资发（2018）366号《决定书》，以作出行政决定的方式决定对某商贸公司追缴民事诉讼中未予支持的违约金。故原告提起行政诉讼，请求撤销《决定书》。
裁判结果	一审法院判决撤销《决定书》；二审判决驳回上诉，维持一审判决。
法院认为	1.司法实践中，就某一协议或者合同属于行政协议亦或民事合同，可能出现较大争议。但无论协议的属性如何，由此引发的争议均属于人民法院的受案范围。由行政诉讼亦或民事诉讼审理，仅涉及人民法院的内部分工，人民法院不能拒绝裁判，也不能重复处理。《行政协议司法解释》第八条规定，民事生效法律文书确认涉案协议不属于民事诉讼受案范围，当事人提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理，避免出现人民法院因对内部分工的认识不同而拒绝裁判的现象。行政协议诉讼因其进行合约性以及合法性双重审查，可以解决协议的合意纠纷。 2.若民事诉讼与行政诉讼均认为涉案协议不属于其受案范围，民事诉讼已经作出不予受理的生效法律文书的，行政协议诉讼应当予以受理，而非不予受理并告知当事人就民事生效法律文书申请再审。与此同时，避免重复处理亦属于人民法院应当遵循的诉讼规则。 　3.若民事诉讼与行政诉讼均认为涉案协议属于其受案范围，其中一种诉讼类型已经作出生效法律文书的，另一种诉讼类型应当予以尊重而不能重复处理。以本案为例，在民事诉讼已就涉案合同争议作出实体生效判决，应当予以尊重并依法执行。作为合同当事人一方的行政机关再就同一争议事项以行政决定方式，作出与生效民事判决相冲突的结论，人民法院依法不予支持。

● 行政协议案管辖及对传统的突破

依据《行政协议司法解释》第七条，当事人书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖的，人民法院从其约定，但违反级别管辖和专属管辖的除外。

《行政协议司法解释》关于“约定管辖”的规定，是行政诉讼体系中“首创性”的规定，但由于行政协议中行政机关往往处于强势地位，一方面行政机关可以利用约定管辖，另一方面行政相对人也应当关注行政机关的强势约定管辖，但行政相对人也可以利用司法解释的约定管辖，减少行政对司法的干预。【案边手记326】

詹秦律师，北京天驰君泰（珠海）律师事务所律师，广东省首批公司法、建筑房地产专业律师，北京理工大学珠海学院民商法律学院教授委员会委员（梁慧星老师担任教授委员会主席），多家仲裁机构仲裁员等。