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钦州市中级人民法院行政案 （2021）桂07行终147号 上诉人（一审原告）何某，男，1970年6月20日出生，汉族，住浦北县。 被上诉人（一审被告）浦北县公安局北通派出所。 负责人庞圣，所长。 被上诉人（一审被告）浦北县公安局，住所地浦北县江城街道城南路125号。 法定代表人范明艺，局长。 出庭应诉负责人杨振锋，副局长。 委托代理人龙现贵，浦北县公安局工作人员。 以上两被上诉人共同委托代理人叶忠广，广西港天律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）浦北县人民政府，住所地浦北县小江街道解放路201号。 法定代表人李遥，县长。 委托代理人刘昭琪，浦北县司法局工作人员。 委托代理人陆一，浦北县司法局工作人员。 一审第三人何某1，男，1945年12月24日出生，汉族，住浦北县。 上诉人何某、何建聪因其诉被上诉人浦北县公安局北通派出所（以下简称北通派出所）、浦北县公安局、浦北县人民政府行政处理及行政复议一案，不服浦北县人民法院（2021）桂0722行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年12月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2022年1月18日组织各方当事人进行公开询问。上诉人何某，被上诉人北通派出所的负责人庞圣，被上诉人浦北县公安局的出庭应诉负责人杨振锋及委托代理人龙现贵，被上诉人北通派出所、浦北县公安局的共同委托代理人叶忠广，被上诉人浦北县人民政府的委托代理人刘昭琪、陆一到庭参加诉讼。一审第三人何某1经本院合法传唤，无正当理由不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2016年开始，何某因位于北通镇某村的“大四方”农田与相邻的何某1发生界址纠纷，经北通镇调解委员会于2017年7月18日组织双方进行了调解，双方于2017年8月3日达成了《调解协议书》。后由于当初的界址标识丢失，根据何某的反映和要求，北通镇人民政府于2020年9月11日再次组织双方到现场按照《调解协议书》的内容确定界址，但何某1没有到场，何某在确定的界址（田埂）上砌上红砖和水泥砖。次日，何某1将何某所砌的红砖和水泥砖搬走。2020年9月15日，何某报警称其农田被他人故意损害，要求出警处理。北通派出所接警后，立即派警前往处置，并于同日受理了何某报称被损害财物一案。经调查，北通派出所认为系因土地权属引起界址纠纷，属于民事纠纷，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条的规定，于2021年1月27日作出《广西浦北县公安局终止案件调查决定书》（浦公行终止决字〔2021〕00001号），并于2021年2月10日送达。何某不服，于2021年5月17日通过邮寄方式向浦北县公安局反映，要求浦北县公安局责令北通派出所或者亲自处理何某1故意破坏原告利益的行为。浦北县公安局于2021年5月31日作出浦公（信访）不受字〔2021〕09号《不受理信访事项告知书》，告知何某应按法定程序向复议机关提出。2021年6月3日，何某向浦北县人民政府提出行政复议申请。浦北县人民政府受理后，发现北通派出所和何某1与本案具有利害关系，依法追加作为本案的第三人复议审理。浦北县人民政府于2021年8月18日作出了浦政复决字〔2021〕17号《浦北县人民政府行政复议决定书》，维持浦北县公安局北通派出所作出的浦公行终止决字〔2021〕00001号《广西浦北县公安局终止案件调查决定书》。另查明，何建聪曾因认为何某1的竹子影响到其水稻农作物生长，先后两次持刀将何某1种植于浦北县××村委××队江边的一块田地的竹子砍毁，浦北县公安局于2016年6月1日作出浦公（北）行罚决字［2016］01256号《行政处罚决定书》，对其处予行政拘留。 一审法院认为，北通派出所接到何某报案称其农田被他人故意损害后即作为治安行政案件受案，并立即派警前往处置。经调查、询问，查实案发原因是由于何某因位于北通镇某村委某村的“大四方”农田与相邻的何某1管理的竹子地发生界址纠纷引起的。何某与何某1之间的相邻土地使用纠纷已经北通镇调解委员会调解处理过，但之后是因何某1擅自搬走有争议的田埂上所砌的砖头再次引起的界址纠纷。相邻土地使用权的争议和相邻关系侵权纠纷的处理不属于公安机关的职权范围。何某报案称其的财物遭受损失无充分证据证实，也无具体侵权行为人。故北通派出所根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条的规定作出浦公行终止决字〔2021〕00001号《广西浦北县公安局终止案件调查决定书》，终止调查，并无不当。浦北县人民政府作出了维持浦北县公安局北通派出所作出《广西浦北县公安局终止案件调查决定书》并无不妥。何某起诉请求无事实和法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决驳回何某的诉讼请求。 上诉人何某上诉称，一审法院没有认真审核上诉人（原告）交给的证据材料和录音，完全否认北通政府四所调解委员会（政府、综治办、司法办、村委）作出的2017年与第三人何某1多方共同签订的调解协议书的正确性和法律效力，否认2020年9月11日北通政府调解委员会在北通镇某村大四方田现场）确定丈量的界址的正确性和合法性。综治办副主任庞业林在派出所笔录上说按照2017年协议书内容丈量恢复界址，让上诉人一家砌筑水泥砖。以及提交12345热线回复单据，证明界址清晰，无需重新定界，说明定界的依据合法性和工界址不存在争议问题。上诉人在一审时提交了《土地承包经营权证》，提供了相关的录音证据。上诉人在2020年9月11日晚19时10分和12分两个时间报警，北通派出所和浦北县公安局在推诿出警，没有尽责。2021年2月8日，钦州市公安局信访人员打电话催促北通派出所及时立案处理问题后才得到北通派出所出具的《终止案件调查决定书》。北通派出所不服公安局领导督察，浦北县公安局没有执法定力，维护下属不调查处理问题。一审法院判决书上说北通派出所接警后，立即出警、立案处置是错误的。北通派出所出具《广西浦北县公安局终止调查决定书》是违法行为，应该撤销。第三人何某1在2020年9月11日政府调解委员会工作人员亲自到他家请何某1到现场同时确定界址，但第三人何某1无身体健康问题，故意不到现场，等到政府定界给上诉人砌好界址后，偷偷去现场故意损毁政府所确定的界址，有笔录承认证明。同时两次割毁何建聪的水稻、青苗，但他不承认。公安机关无力侦破，上诉人利益得不到公安机关的保护，何某1也未向政府或公安机关报案，不辩解，也不出庭。说明第三人何某1是故意损毁上诉人的界址，是违法行为，应由公安机关作治安案件处理。综上所述，上诉人有大四方田证书，有位置及图片，有共同签订的协议书，有政府、司法、综治办和村委、派出所副所长张德善以及上诉人和第三人何某1等共同签字见证，界址具有法律效力，有调解委员会现场照片，有综治办庞业林和第三人何某1的派出所笔录等诸多证据，证明大四方田界址有法律依据、有证人、有法律效力。请求二审法院撤销浦北县人民法院（2021）桂0722行初59号行政判决，支持上诉人上诉的合法诉讼请求，撤销〔2021〕00001号《终止案件调查决定书》，撤销浦北县人民政府浦政复决〔2021〕17号《行政复议决定书》，因维权所带来的一切损失、误工费及精神损失费等费用由被上诉人共同承担。 被上诉人北通派出所、浦北县公安局共同辩称，一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，判决公正。答辩人北通派出所接到何某报案称其农田被他人故意损害后即作为治安行政案件受案，并立即派警前往处置。经调查、询问，查实案发原因是由于何某因位于北通镇旱田村委会高大角村的“大四方”农田与相邻的第三人何某1管理的竹子地发生界址纠纷引起的。两人之间的相邻土地使用纠纷已经北通镇调解委员会调解处理过，但之后是因第三人何某1擅自搬走有争议的田埂上所砌的砖头再次引起的界址纠纷。相邻土地使用权的争议和相邻关系侵权纠纷的处理不属于公安机关的职权范围。被答辩人报案称其的财物遭受损失无充分证据证实，也无具体侵权行为人。因此，答辩人浦北县公安局北通派出所根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条的规定作出浦公行终止决字〔2021〕00001号《广西浦北县公安局终止案件调查决定书》，终止调查，并无不当。浦北县人民政府作出了维持北通派出所作出《广西浦北县公安局终止案件调查决定书》并无不妥。答辩人的行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确符合法定程序。综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，符合法定程序，适用法律正确，判决公正。为此，恳求二审法院查明事实，依法驳回被答辩人的上诉，维持原判。? 被上诉人浦北县人民政府辩称，一、浦政复决字（2021）17号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，内容适当。何某因位于北通镇某村委某村的“大四方”农田与相邻的第三人何某1发生界址纠纷，经北通镇调解委员会于2017年7月18日组织调解后，双方达成《调解协议书》。后由于当初的界址标识丢失，根据何某的反映和要求，北通镇人民政府于2020年9月11日再次组织双方到现场按照《调解协议书》的内容确定界址，但第三人何某1没有到场，何某在确定的界址（田埂）上砌上红砖和水泥砖。次日，第三人何某1将何某所砌的红砖和水泥2020年9月15日，何某报警称其农田被他人故意损害，要求出警处理。北通派出所接警后，立即派警前往处置，并于同日受理了何某报称被损害财物一案，经调查，北通派出所认为何某与第三人何某1之间的纠纷是因土地权属而引起的界址纠纷，属于民事纠纷，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条的规定，于2021年1月27日作出《广西浦北县公安局终止案件调查决定书》（浦公行终止决字（2021）00001号），并于2021年2月10日送达给何某。何某不服，于2021年5月17日通过邮寄方式向浦北县公安局反映，要求浦北县公安局责令北通派出所或者亲自处理何某1故意破坏何某利益的行为。浦北县公安局于2021年5月31日作出浦公（信访）不受字（2021）09号《不受理信访事项告知书》，告知何某应按法定程序向复议机关提出。2021年6月3日，何某向本府提出行政复议申请。本府受理后，发现北通派出所和何某1与本案具有利害关系，依法追加作为本案的第三人。以上事实均有相应证据证实。二、被答辩人的上诉理由不成立。被答辩人何建聪不是举报人，也从来没有向公安机关机关申请过履行法定职责，故被答辩人何建聪与北通派出所作出终止调查的具体行政行为不具有利害关系，其作为原告的诉讼主体不适格，一审法院裁定驳回其起诉并无不当。综上，浦北县人民法院作出的（2021）桂0722号行政裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。 二审期间，上诉人何某向本院一份《录音证明》。被上诉人北通派出所、浦北县公安局、浦北县人民政府均认为，《录音证明》的真实性无法确认，与本案没有关联性，不符合证据三性要求。本院认为，该份《录音证明》由上诉人何某单方制作，不具备证明效力，本院不予采信。 二审经询问，上诉人何某对一审判决书第10页第11行查明事实部分“立即派警前往处置”有异议，认为立即派警不是事实，而是互相推诿。其对一审查明的其他事实没有异议。被上诉人北通派出所、浦北县公安局、浦北县人民政府对一审判决查明的事实均无异议。本院认为，是否立即派警与本案需要审查的浦公行终止决字〔2021〕00001号《终止案件调查决定书》的合法性以及本案处理结果无实际关联，不是本案需要查明的主要事实，本院对北通派出所是否立即派警不作进一步审查。据此，二审查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。 另查明，2022年1月25日，被上诉人浦北县公安局向上诉人何某送达《关于部分撤销》，该文称由于2021年3月8日《关于何某信访事项处理意见书》存在严重瑕疵，决定撤销该意见书第2点“由我局督察大队责令北通派出所撤销终止调查决定书，依法按程序办理”的内容。上诉人何某于同日签收。 本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定，“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”可见，民间纠纷和治安管理并不是互相排斥的关系。对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，公安机关应作出处理。2017年，何某和何某1在北通镇调解委员会的主持下签订了《调解协议书》，对双方争议的界址进行了划分。2020年，何某在北通镇政府、综治办、司法所及村委的共同见证下，在双方争议土地上砌墙（分界线），具有巩固调解成果、化解纠纷的性质及目的。但经政府通知，何某1不到场，反而是过后私自将墙体破坏，把砖搬走，引发了新一轮的纠纷。何某1的行为涉嫌违反治安管理，北通派出所以“被损坏的田埂存在纠纷、权属不清的情形”终止调查不当。土地权属纠纷确实不属于公安机关的职权范围，但因纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等行为，则属于公安机关应承担的治安管理职责的范畴。北通派出所、浦北县人民政府以土地权属界址纠纷属于民事纠纷为由，排斥治安管理，没有法律依据，本院不予支持。 北通派出所作出的浦公行终止决字〔2021〕00001号《终止案件调查决定书》没有向行政相对人何某告知救济途径、期限。在适用法律方面亦存在不具体明确的情形，虽然引用了《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款作为法律依据，但该条款存在四项内容，具体适用哪一项，没有进一步明确。《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款规定的“终止”适用条件有四项，第一项是没有违法事实，第二项是违法行为已过追究时效，第三项是违法嫌疑人死亡，均属于客观上不能追究的情形。土地权属纠纷属于民间纠纷的一种，民间纠纷引起的违法行为不属于客观上不能追究的情形。而且，“其他需要终止调查的情形”是否包含土地权属纠纷引起的违法行为，目前并没有法律明确规定。北通派出所以土地权属不清为由终止调查，与《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条的规定冲突。 行政机关与行政机构不同，区别在于行政机关是按照宪法和有关组织法的规定设立，代表国家依法行使行政权、组织和管理国家行政事务的国家机关，具有独立的行政主体资格，对外可以以自己的名义进行行政活动、作出行政行为。行政机构是行政机关的组成部分，一般对外表现为内设机构、派出机构、办事机构等形式。行政机构只有在获得法律、法规和规章授权的情况下，才能具备行政主体资格，否则只能以其所代表的行政机关的名义作出行政行为。本案中，北通派出所属于浦北县公安局的派出机构，只有在获得法律、法规和规章授权的情况下，才具备行政主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款亦规定，行政行为包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。本案需要审查北通派出所是否具有作出被诉行政行为的法定职权，即需要审查其作出浦公行终止决字〔2021〕00001号《终止案件调查决定书》是否得到法律、法规和规章的授权。《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款规定，“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（一）没有违法事实的；（二）违法行为已过追究时效的；（三）违法嫌疑人死亡的；（四）其他需要终止调查的情形。”《公安机关办理行政案件程序规定》属于公安部制定的规章，该规章授予了公安派出所作出终止调查行为的职权。据此，北通派出所具有作出浦公行终止决字〔2021〕00001号《终止案件调查决定书》的法定职权，在本案中能够独立承担法律责任，具有行政主体资格。 对北通派出所作出的行政行为，复议机关应如何认定的问题。《广西壮族自治区人民政府关于试行集中办理行政复议案件的通告》第三点规定，“市、县级人民政府管辖的行政复议案件被申请人包括：本级人民政府派出机关、本级人民政府部门及其派出机构、本级人民政府直接管理的法律法规授权的组织、本级人民政府部门直接管理的法律法规授权的组织、下一级人民政府。”第七点规定，“2021年1月1日起，自治区、市、县三级人民政府正式行使改革后的行政复议职责。”何某于2021年6月3日向浦北县人民政府申请行政复议，根据上述关于集中办理行政复议案件的规定，浦北县人民政府有权受理，并有权对北通派出所作出的被诉行政行为进行复议。但其作出的复议决定对浦公行终止决字〔2021〕00001号《终止案件调查决定书》予以维持不当，应予撤销。 需要指出的是，浦北县公安局既不是原行政机关，也不是复议机关。浦北县人民政府对何某把浦北县公安局列为被申请人未予审查不当。浦北县公安局与北通派出所有权独立作出的被诉行政行为无关。鉴于复议决定把浦北县公安局列为被申请人，且本案需要撤销原行政行为和复议决定，本院对浦北县公安局的被告主体资格不作评判。 综上所述，北通派出所作出的浦公行终止决字〔2021〕00001号《终止案件调查决定书》和浦北县人民政府作出的浦政复决字〔2021〕17号《浦北县人民政府行政复议决定书》适用法律错误，本院不予支持。一审判决适用法律错误，且对被上诉人的职权来源、依据未予审查和评判，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销浦北县人民法院（2021）桂0722行初59号行政判决； 二、撤销被上诉人浦北县公安局北通派出所于2021年1月27日作出的浦公行终止决字〔2021〕00001号《广西浦北县公安局终止案件调查决定书》； 三、撤销被上诉人浦北县人民政府于2021年8月18日作出的浦政复决字〔2021〕17号《浦北县人民政府行政复议决定书》； 四、责令被上诉人浦北县公安局北通派出所在法定期限内重新作出行政行为。 一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人浦北县公安局北通派出所、浦北县人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 韦乐熙 审判员 宁 盛 审判员 刘平平 二〇二二年二月二十一日 书记员 杨二月
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