解读美军新版采办文件之三:《国防采办系统》

来源：空天防务观察

作者：彭驰 于晓伟  中国航空工业发展研究中心 

2022年7月，美国国防部对5000.01指令《国防采办系统》进行修订，这是继2020年9月5000.01指令重大变革后的又一次调整，进一步完善了美国国防采办政策体系，使国防采办工作更好地支持国防战略。

美国国防部最新5000.01指令《国防采办系统》首页（美国国防部图片）

一、5000.01指令的历史演变

     

美国历来重视以法规、条令和指南的形式明确国防采办工作，美国国防部5000.01指令《国防采办系统》主要规范国防采办政策，规定国防采办计划必须遵循的政策战略和指导原则。国防部5000.01指令作为5000系列的顶层设计文件，每次调整都体现了美国国防采办的最新发展趋势和先进管理理念，以法规条令的形式将采办政策落实执行。自1971年美国国防部颁布第一份5000.01指令以来，截至目前共进行了10次调整。其中，2003年进行了一次重大变革，更名为《国防采办系统》，制定5大采办政策，并调整采办程序。2020年，再次进行重大改动，提出25项政策（参见本号2020年11月1日发表的专栏文章：《美国防部发布5000.01指令，明确规定25项采办政策》），并调整国防采办负责人的组织结构与职能。本次调整是对2020版5000.01指令的一次补充，主要是为了加强对试验鉴定工作的监管和应对重大武器项目工业基础风险评估的需求，解决美国国防采办领域的热点问题。

二、5000.01指令的变革内容

     

1、2020年的主要变革内容

（1）提出以相关速度提供性能

美军提出，以相关性的速度提供性能，要运用自适应采办框架。2020年，美国国防部根据不同的采办对象，提出了6种采办路径，以推行适应性采办。6种采办路径分别是：应急能力采办、中层采办、重大能力采办、软件采办、国防业务系统采办、国防服务采办（参见本号2020年2月23日发表的专栏文章：《灵活、敏捷！美国国防部提出的6种采办路径简介》）。

美军提出，以相关性的速度提供性能，要采用以下政策：1）增加项目主任（PM）的自主权（参见本号2021年3月12日发表的专栏文章：《美军25项采办新政策解读之二：授权项目主任》）。2）简化采办政策。3）采用量身定制的采办方法（参见本号2021年2月7日发表的专栏文章：《美军25项采办新政策解读之一：量身定制采办路径》）。4）开展数据驱动的分析。5）积极管理风险（参见本号2020年12月28日发表的专栏文章：《美军新版国防系统工程政策变更之一：独立的技术风险评估》）。6）强调产品保障和持续保障。

（2）强调开展系统之系统分析

政策要求：运用能力组合管理、任务工程和使用效果框架来评估执行关键使命任务所需的系统之系统（SoS）的集成分析和互操作性。其目的是识别作战能力缺口，开发系统之系统（SoS）的运用概念，从而开发能够提高作战人员执行关键任务能力的各项系统能力。

美军将系统之系统分析工作提升到新高度。强调系统之系统的系统工程涉及规划、分析、组织和将新系统和现有系统集成到系统之系统中，使其能力大于其组成部分的能力总合。美军将系统之系统分为四个类型：定向、公认、合作和虚拟（参见本号2022年8月9日发表的专栏文章：《解读美军新版采办文件之一：系统工程指南》）。

（3）注重发展采办创新文化

美军强调，创造力和批判性思维将指导采办业务实践，各级管理人员将考虑和采用创新实践，包括最佳商业惯例和电子商务解决方案，以减少周期时间和成本，并鼓励团队合作（参见本号2021年3月17日发表的专栏文章：《美军25项采办新政策解读之三：发展创新文化》）。

2、2022年的主要变革内容

5000.01指令的本次调整主要包括两方面，一是要求军种建立独立的作战试验鉴定机构；二是强调开展国防工业基础评估。此外，本次还根据最新的法规条令更新了5000.01指令中的部分组织机构名称和参考来源。

（1）各军种必须建立独立的作战试验鉴定机构

从美军试验鉴定管理发展历程上看，一方面，美军的试验与鉴定管理工作，走的是一条由分散到集中的路子，目前采取国防部集中监管与三军分散实施相结合的集中指导型管理体制；另一方面，美军试验与鉴定的管理与采办管理联系紧密，研制试验与鉴定管理机构包含在采办管理机构之中，作战试验与鉴定的管理机构则另成体系，也就是国防部作战试验与鉴定局，但是在军种层面，研制试验鉴定与作战试验鉴定机构并未完全分离（如美空军试验鉴定部门）。本次调整要求军种必须建立独立的作战试验鉴定机构，保证作战试验鉴定客观、公正和不受其他部门利益影响。

本次调整后，5000.01指令的职能部分由2020版的10项扩展为11项，新增了对军事部门部长的职责说明。要求各军种部长除了完成国防部各部局的规定职责，还要设立并运行独立的作战试验鉴定机构，该机构直接向军种部长报告，主要负责规划和开展作战试验，并提供武器装备效能和适用性的鉴定评估结果。

（2）开展国防工业基础评估

本次调整是从采办顶层政策5000.01指令上进一步明确国防工业基础评估要求。2022年6月8日，美国政府问责署发布第20份《重大武器系统项目年度评估：更快部署能力面临的挑战持续存在》报告,首次将重大武器项目工业基础风险纳入评估范围，并公布评估结果，突显了对国防工业健康状况的重视。根据评估结果，美政府问责署认为，国防部5000.60指令《国防工业基础评估》中的规定太过宽泛，未明确各项目管理部门需要开展工业基础评估的具体事宜。

美国政府问责署第20份报告首页（美国政府问责署图片）

本次调整将5000.01指令的25项基本政策扩展为26项，新增了一项有关工业基础评估的基本政策。该项政策要求：项目经理在采办项目生命周期的早期阶段就进行国防工业基础评估，并要贯穿整个项目生命周期；通过工业基础评估来判断是否有足够的工业基础能力来保证采办项目的生产开发。开展国防工业基础评估将有助于培育一个具有弹性和多样性的国防工业基础，以保卫美国和威慑对手，并且能够推动创新发展以保持国防部的技术竞争优势。

三、几点认识

     

美军持续调整和优化采办政策，目的是应对装备采办中遇到的新问题和新趋势，使国防采办工作能够更好地支持国防战略，从而维持美国在全球的军事优势。

1、美军始终追求改革调整的高效性，持续推进采办改革

通过不断优化、细化采办流程，实施精确管理和全程监控，从而实现灵活高效的采办，是美国2020年国防采办重大变革的核心内容，按照精简、灵活、快捷、安全的改革思路，构建了“1+6+14”（目前）的5000系列采办体系。针对改革后的采办体系，美军继续根据实际国防需求持续调整采办政策，不断完善采办程序的规范性文件，持续推进采办改革。本次针对采办顶层文件5000.01指令的调整也体现了美国装备采办政策响应最新发展趋势和追求先进管理理念的改革思路。

2、美军加强试验鉴定对采办决策的支撑

试验鉴定是推进新技术应用，牵引新型武器系统最终形成战斗力的必经之路，美国在试验鉴定领域核心关键技术的技术水平和应用程度均处于世界领先水平。近10多年来，美国国防部强调要加强使用方、研制管理方、试验鉴定方、承包商之间的沟通和合作。本次要求各军种建立独立的作战试验鉴定机构，并直接向军种部长报告，保证作战试验鉴定客观、公正和不受其他部门利益影响，提升了作战试验鉴定在装备采办流程中的话语权。

3、美国持续推进国防工业基础风险管理举措

近5年间，美政府和国会指示并授权国防部采取了多项举措，以提高国防部监督工业基础并降低风险的能力，包括：实施国防工业基础风险评估、实施关键供应链风险评估、制定风险缓解分析框架以及明确企业管理框架。本次在国防部5000.01指令中单独列出开展工业基础评估的政策，说明美国正围绕主要风险类型和重大武器项目，推动国防工业基础评估工作走向深入，以加强对国防供应链的掌控，化解国防工业风险。

本篇供稿：科技战略与系统工程研究所