民事检察监督谦抑性原则之探讨

甘肃省人民检察院 2021-07-27 21:53 发表于甘肃

无论在民事检察监督制度的立法上，还是检察机关在民事检察监督的司法实践中，都体现出明显的谦抑性原则。立法上，法律对错误裁判提出抗诉的范围作出限定，检察机关不是对所有错误裁判的案件都提出抗诉；实践中，检察机关对于虽然存在程序瑕疵，但实体裁判结果基本正确的案件，往往采取较为温和的再审检察建议方式监督，而不是一味抗诉，或者就一类程序不规范问题以工作建议方式建议法院规范。

谦抑性原则是民事检察监督最显著，也是最需要坚持的原则，以最大程度防止公权力的过度干预。谦抑性原则在维护司法公正的同时最大限度保护当事人的意思自治，使得民事检察监督符合民事诉求的基本要求。但是谦抑性原则不是禁止性原则，秉承谦抑性原则，不是绝对的“不告不理”，当民事诉讼涉及国家利益和社会公共利益，并可能导致其受损或者已经受损时，检察机关应主动出击，代表国家维护公告利益。

一、谦抑性原则符合民事检察监督权基本特征

民事检察监督权作为检察权的一种，既有检察权的基本特征，又有不同于其他检察权的特征。

(一)公权力性

平等主体之间就财产关系和人身关系的争议向法院提起民事诉讼，就是寻求国家公权力对民事纠纷进行强制干预，法院的民事审判活动即体现了国家公权力对私权的直接介入，同理，检察机关对民事诉讼的监督也体现了公权对私权的干预。

（二）公益性

民事检察监督权是反映群众利益诉求与意愿，通过国家权力机关立法授权，专司对另一公权力——审判权与执行权的运行进行有序监督与控制，矫正其违法失范，防止其滥用的一种公益性权力。检察机关并没有自己的利益诉求，更不是也不应成为民事诉讼当事人的代言人。

（三）遵循民事诉讼规律

民事诉讼的基本原理和规律是其区别于刑事诉讼与行政诉讼等其他诉讼形式的最本质特征。因此，对民事诉讼过程进行检察监督也必须遵循民事诉讼的基本原理和规律，尤其应遵循当事人的私权自治原则和法院的自由裁量原则。当事人私权自治原则体现了意思自治和主体自由的法律价值。遵循这个原则，其首要含义是对监督程序启动的充分审慎，即主要根据当事人的诉求进行监督，而主动监督应仅限于针对侵害国家利益或公共利益等违法行为；另一层含义是充分尊重当事人在诉讼过程中对自己权利的处分，不以实体公正的价值观机械地评判程序的公正性。法官的自由裁量权则是法律赋予法官在法定的裁量范围内，依照其内心的公正标准做出裁判的权力。检察机关应当充分尊重法官的自由裁量权，不能简单地凭靠检察机关对案件的态度片面地衡量审判权的正确行使与否。

（四）适时救济

适时救济与全程监督相生相伴，全程监督的目的在及时纠正民事诉讼程序中存在的问题，避免因裁判生效而给当事人造成损失，同时避免司法资源的浪费。适时救济原则，要求检察机关在民事诉讼的不同阶段及时履行不同的监督职能。在起诉阶段，根据当事人申请对不予立案、驳回起诉等裁定进行监督或提起公益诉讼。在案件审理阶段，参与抗诉再审案件的庭审、参加涉及国家利益和公共利益等案件的审理，对于损害国家利益和公共利益一审案件提出上诉。在案件裁判后，对于错误裁判依法进行审查，提起抗诉；对于正确的裁判做好当事人的息诉服判工作，并且对于裁判的执行进行监督；对于发现裁判确有错误的案件，提出暂缓执行检察建议。

二、民事检察监督实践中对谦抑性原则把握不准的情形

（一）超越法定范围进行监督

民事检察监督是对民事诉讼实施监督，而不是对民事活动实施监督，个别检察机关在民事检察监督的实践创新中模糊诉讼与非诉的界限，对于特定主体非诉行为产生的纠纷也进行监督。对此，笔者认为，即使这种情形有违公平，检察机关也不应运用公权力干涉。当民事活动损害国家利益和社会公共利益时，检察机关应当运用公益诉讼检察监督方式进行监督。民事活动范围远大于民事诉讼活动，检察机关在民事检察监督中应当严格按照法律授权范围实施监督。

（二）超越法定程序实施监督

 一些案件的最终处理实现了客观公正，却抛弃了谦抑性原则，以牺牲程序公正为代价，置审判程序中的举证责任及举证期限于不顾。在民事检察监督活动中，当程序公正与实体公正在部分案件中存在冲突时，检察人员如何作出判断，以体现对公正与秩序价值的取舍？笔者认为，由于当事人自身原因导致程序失权时，检察官还是应当维护程序公正。

（三）不当使用的监督形式

法定的监督形式只有检察建议和抗诉两种形式，两种监督形式均有法定适用条件，但是实践中混用各种检察建议的情形不在少数，将检察建议与抗诉混用的也不是个例。

检察建议混用的情形：一是将再审检察建议当做纠正违法检察建议使用。例如，某检察机关在审查案件过程中，审判机关多起案件合议庭组成人员只是挂名审理，不参加或者不全程参加庭审过程，并由书记员在合议庭笔录代为签名，对此，逐案向法院发出再审检察建议。而《人民检察院检察建议工作规定》明确对此情形应当提出纠正违法检察建议。二是将纠正违法检察建议当做执行监督检察建议使用。例如，某检察机关收到7名当事人申请执行监督的材料，经审查，法院执行行为确有错误，符合监督条件，向法院发出1份检察建议，要求法院纠正执行错误。该案中，7名当事人持7份执行裁定，反映的问题虽然属于同一类型，但监督需要针对7份裁定分别进行，各述事实，分别监督。三是错误使用纠正违法检察建议。例如，某检察机关在办理一起合同纠纷时，发现争议标的物是一栋违法建设在河道内的违章建筑，危害行洪安全，遂向建筑物所有权人发出检察建议，建议其拆除违章建筑。该案属于审查案件过程中发现公益诉讼线索，应当依法依程序将线索移送公益诉讼检察部门审查，但办案检察官却向案件当事人发出了纠正违法的检察建议。

再审检察建议与抗诉混用的情形。再审检察建议不是抗诉的前置程序，个别检察机关把符合抗诉条件的案件一律先发再审检察建议，对于法院不采纳的案件，才对上级检察机关提请抗诉。由此可以看出，业务素能不精也是影响公正司法、准确把握监督谦抑性原则的一个重要原因。此外，也存在个别检察机关对于发出再审检察建议，法院到期未回复、也未启动再审程序的情形，不进行跟踪监督、提请上级检察机关抗诉，甚至告知当事人监督程序已终结的情况。

（四）监督标准把握不准，机械适用法律现象

这个问题是针对案件实体处理结果而言。审判人员对案件的审理首先要做到公正，这是对审判人员的基本要求，检察官对此应当进行监督。但审判人员具有自由裁量权，有的检察官未能结合朴素的公正标准、社会发展的客观实际综合判读，有效把握监督标准，审视审判人员运用自由心证而作出相关认定是否公正。在法律尚无明文规定或者客观环境已发生重大变化时，有的检察机械套用法条，简单评判裁判的公正性。这些问题需要重视解决。

三、民事检察监督遵循谦抑性原则的几点建议

遵循谦抑性原则是保证民事检察监督权依法行使、有效行使的关键，只有防止监督权滥用，才能最大程度地体现监督的意义和价值。

（一）秉持谦抑性原则，客观公正行使民事检察监督权

检察权行使的客观公正性，源自两个方面的要求：一是检察权本身追求在全社会实现公平正义的价值取向；二是检察官的客观性义务。就检察权本身而言，其存在的根本价值是通过维护国家法律的统一正确实施，保障在全社会实现公平正义。公正是实现公平正义的保障。所谓“公正”，就是按照法律的规定公平正确地对待法律适用的对象。检察机关要维护法律的统一正确实施，要保障在全社会实现公平正义，就必须正确适用法律，平等地对待每一个案件当事人。就民事检察监督而言，其应当维护统一的民事诉讼司法秩序。法律必然是维护秩序的，对符合秩序的裁判，即公正裁判，即使有瑕疵，检察官也应当谦抑地维护；当裁判违背了法律规定，造成人们对司法公正产生怀疑时，检察官当然应当运用监督来修复这种秩序。

（二）正确理解谦抑性原则，完善民事检察监督权制度保障，加强检察机关内部协调配合

我国宪法和法律在赋予人民检察院民事检察监督权的同时，规定了一系列保障权力有效行使的措施。这对检察机关依法行使职权、维护国家法律的尊严，起了积极的保障作用。但检察机关行使民事检察监督权，在法律规定上还存在着许多不尽完善的地方，在一定程度上妨碍了该项权力的有效行使，建议法律对之作出明确的、具体的规定，特别是程序规定。

检察监督是法律监督，刑事、民事、行政、公益诉讼检察监督权虽然有各自特点和诉讼规律，但不是各自为政，互不相干。谦抑性原则对每一类检察权都能适用，只是角度、程度不同，坚持谦抑性原则，不是在民事检察监督中只做与己有关的事务，对不属于监督权范围内的事置若罔闻。在检察机关内部打通关节阻塞，全面充分发挥检察权。一方面，各级检察机关之间要建立各司其职、各有侧重、协调一致的民事检察监督工作机制，优化一体化办案结构，提高监督效率，统一监督尺度；另一方面，检察机关各职能部门之间要加强协调，形成合力。

（三）保障谦抑性原则的落实，强化对民事检察监督权的监督制约

1.外部监督制约。对民事检察监督权的监督主要从五个方面加强：一是国家权力机关的监督。检察机关的职权是从国家权力中分离出来的，检察机关理应服从国家权力机关的决定，接受国家权力机关的监督，并向国家权力机关负责。通过加强和改善国家权力机关对法律监督机关的监督，可以有效地保障法律监督权的正确行使。二是党的领导。宪法明确规定了中国共产党在国家中的领导地位，也决定了它对作为国家法律监督机关的检察机关的领导权。党的领导从根本上决定着检察机关行使检察权的方向，直接涉及检察权行使过程中遇到的各项重大问题，是对检察权最有效的监督。三是其他国家机关的制约。主要体现在检察机关在民事诉讼中的职能活动受到法院的制约。这种制约是通过法律规定的各个诉讼环节的分工及其规则和程序来实现的，对于防止检察权的滥用具有重要意义。四是人民群众的监督。人民群众可以通过举报、控告等方式，对检察机关及其工作人员违反法律的行为进行监督；案件的当事人可以充分行使法律赋予当事人的诉讼权利，监督检察机关办理案件的情况，并请求有关机关纠正检察机关违反法律规定的决定，就检察机关的不当决定启动申请复核复查机制。五是社会舆论的监督。舆论监督对于一切行使公共权力的机关和人员都是一种非常有效的监督手段。检察机关行使检察权中存在的问题或者违反法律的情况，被社会舆论关注后，检察机关应积极、及时接受监督，改进工作，正确行使法律赋予的职权。

2.内部监督制约。一是强化对民事检察监督案件流程的管理。每个检察院都应当根据本院办理案件的实际情况建立案件流程管理机制，强化对案件办理过程的管理。通过对案件流程的管理，及时发现和防止违法办案情况。二是建立案件督察制度。检察机关内部监督的重点应当是通过对个案的办理过程的考察发现办案中存在的问题，进而提出改进的措施。三是强调上级的责任。上级检察机关应当通过提供政策指导、督办、检查等形式，加强对下级检察机关行使检察权的情况进行检查监督；通过受理和调查处理社会各界对下级检察机关和检察人员的违法行为和不当决定的举报、投诉或申诉，监督下级检察机关正确行使检察权。

注：文章发表于《人民检察》2021年第13期。作者：金石、黄涛

来源：甘肃省检察院法律政策研究室

编辑：党文辉

审核：张建文、南茂林、程乔娜