清朝皇帝派出总督巡抚大员,最初常常是“值其事其地用兵者设之”。 打开凤凰新闻,查看更多高清图片 如顺治六年(公元1649年)八月给事中姚文然奏: “北直接壤山东、河北一带,盗贼日炽,商贾不前,耕桑失时。兵到则东剿西遁,兵撤则勾连复起。由地势接连,两省兵粮各有分疆。巡抚无调总兵之事权,总镇亦无越境穷追之剿法。若仿江南川湖陕西之例,即将真保巡抚改为总督衙门…”从之。 顺治十年六月又有谕曰: “湖南湖北疆界辽阔,军务甚繁,著祖泽远(湖广四川总督)专督湖广,其四川兵马钱粮,皆从陕西调发,境壤相连,著孟乔芳兼督四川”,遂设湖广与川陕两总督。 1、督抚兼任都御史、尚书、侍郎的缘起 派遣总督巡抚的事由,以军事为多,即调度兵马,其次是举劾官吏,察吏安民。 加以督抚属于由中央派出的差遣官,所以常以“兵部右待郎”、“右副都御史”或“兵部右待郎兼右副都御史”的名义派出,在此基础上逐渐形成了督抚兼衔制。 不过在顺治朝,这种兼衔还不固定。 如在总督的派遣上就有: 顺治元年(公元1644年)六月,令前明太子太傅左都督骆养性以原官总督天津等处军务; 七月,以吴孳昌为右佥都御史总督宣大山西处,兼管巡抚; 二年五月,以王文奎为兵部右待郎兼右副都御史总督淮扬; 闰六月,以内阁大学士洪承畴总督军务抚江南各省等等。 在巡抚的派遣方面,多数是以“右佥都御史”或“右副都御史”名义派出。 但值得注意的是: 顺治六年以林起风为兵部尚书兼右副都御史巡抚凤阳; 顺治二年七月以潘士良为兵都右待郎兼右佥都御史抚治郧阳; 顺治六年五月,以郭肇基为兵部左侍郎兼右副都御史巡抚广西。 总之,顺治一代,督抚兼衔还不固定。 总督巡抚兼衔是随着督抚设置的完善化面走向固定化的。 2、督抚兼任都御史、尚书、侍郎的定例 其中重要的定制是四次,康熙三十一年(公元1692年)题准: 总督由侍郎补授者,原系左侍郎,改为兵部左侍郎,原系右侍郎,改为兵部右侍郎、兼都察院右副都御史;由巡抚补授者,应升为兵部右侍郎兼都察院右副都御史。 雍正元年(公元1723年)又议准各省督抚兼衔: 川陕总督、两江总督俱授为兵部尚书,兼副都御史,其余总督俱照旧例。侍郎、副都御史、卿员、布政使补巡抚者,俱授为右副都御史,佥都御史补巡抚者,改为右佥都御史,由按察使擢补者,亦授佥都御史。 至乾隆年间,又有二次重要调整。 一次是乾隆十三年(公元1748年)确定: (1)川陕两江总督,不论由何项官员补授者,俱为兵部尚书,兼都察院右都御史。 (2)其余各省总督,由侍郎及别项官员补授者,俱改为兵部右侍郎,兼都察院右副都御史;如各部尚书及左都御史奉旨补授者,俱为兵部尚书兼都察院右都御史。 (3)巡抚中,取消右佥都御史兼衔,确定巡抚由侍郎补授者,为兵部右侍郎兼都察院右副都御史,不由侍郎补授者,无论何项官员,俱兼都察院右副都御史衔。 乾隆四十四年又对上述规定作了调整,确定总督一体授都察院右都御史,巡抚授都察院右副都御史,至于应否兼兵部尚书或侍郎衔,由吏部请旨定夺。 经过康熙、雍正、乾隆三朝的调整,督抚兼衔制度也趋于完善。 其特征,一是总督与巡抚的兼衔的区分逐渐划一明晰;二是督抚兼衔名称也趋于固定。 3、为何督抚兼任都御史、尚书、侍郎? 兼衔制的存在,其意义是重大的。 一是使总督巡抚的身份具有双重性,由于督抚所兼为都察院和兵部官衔,从而也就有了受中央派遣之使命。本来督抚地方官制化以后,负有地方行政之责,而兼衔制则使督抚具有了代表中央行使军事和监察之权的意味,这就大大加强了督抚的事权,使督抚成为联接中央与地方之间的桥梁。 二是通过兼衔制抬高督抚的地位。 《光绪会典》称: “凡百官之任,有管理以重其权,有行走以供其职,有加衔以显其秩。” 清朝定官吏品秩,其中总督正二品,巡抚从二品,而武官中,提督从一品,总兵正二品,督抚在武官提督总兵之下。但在清朝的统治思想中,要防止军事权膨胀,最好的方法莫过于以文制武。 康熙《大清会典》就说: “国家军旅之事,专任武臣,其在直省者以文臣监督,曰总督,曰巡抚。” 为使品秩低于提督总兵的督抚能够“制武”,于是通过兼衔来拾高督抚品秩,使总督官阶升为从一品,巡抚的官阶升为正二品,从而能够名正言顺地对辖区内的提督总兵行使节制监督权。 在督抚地方官制化以后,总督巡抚成为地方最高军政、行政长官,从而地就拥有了这一方面的职之权。 4、总督巡抚的职权 总督的职权,据《清朝通志》称是: “掌综治军民,统辖文武,考核官吏,修饬封疆。” 《清史稿》云: “总督掌厘治军民,综制文武,察举官吏,修饬封疆。三年大此充监临官,武科充主试官。” 对于巡抚的职权,《清朝通志》称: “掌宣布德意,抚安齐民,修明政刑,兴革利弊。” 《清史稿》云: “巡抚掌宣布德意,抚安齐民,修明政刑,兴革利弊,考核群吏,会总督以诏废置。”“其三年大比充监临官,武科充主试官,督、抚同。” 总督巡抚总掌地方军政、行政大权,除履行兴民教化、整风调俗、赈灾保甲等职责外,主要包括如下几个方面: (1)监督任用官吏之权。 实际包括四个方面: 一是保举权。 督抚保举权起于清初,顺治十二年(公元1655年)曾令督抚和在京满汉三品以上堂官保举知府缺。 康雍乾三朝皇帝也多次诏令督抚保荐人才。 雍正在诏京外大臣荐举道府州县“亲民要职”,扩大督抚保养对象的同时,也规定了荐举数额: 总督举三员,巡抚举二员,皆“密封奏闻”。 可见保举官员是督抚的重要职权,但在范围、人员方面是有控制的。 二是对文职道、府以下,武职副将以下官员的题补和调补缺权,即上述文职缺出,本省督抚有权拣选应升应调之员,以题本或奏折的形式向朝廷题请补授。 在武职副将以下的题补缺权中,还有一项“预保”权,即湖南、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州、福建九省督抚得将题缺内的参将以下武官于未出缺前,预先保题,由兵部引见注册。 三是对全省文武官员的监督权,即三年大计,由督抚对属下官员出考具题,报送吏部。 出考具题,即依业绩给所属官员定出卓异、供职、劾三个类别。其中划人“劾”类的知县以上官员,六个月内由督抚给咨送吏部引见。 在每五年举行一次的“军政”考评中,由总督巡抚提督对各省绿营副将以下千总以上武官进行考核,按才技、年力、驭兵、给饷等方面给予评定。 四是每逢大比即乡试,总督与巡抚共同充任监临官,武科任主试官。 (2)节制绿营军队之权。 雍正朝修的《大清会典》说: “国家设将帅之臣,以守封疆,又遣都察院堂官为总督、巡抚以统率之,总督节制全省,巡抚专司粮纳而赞理焉。” 由此可见,总督巡抚军事权力有所偏重,即总督主军政、巡抚专司粮饷,负赞理之责。 然而在事实上,为尽快处理省内突发事件,朝廷也经常命巡抚,尤其是不设总督之省份的巡抚兼管军务。 如康熙八年(公元1669年)九月准康亲王杰书等议: “文武既分职掌,巡抚例不管兵,但有未设总督之省,如遇军需急务提督总兵官仍应会同巡抚料理”,并令“副将以下武职官员若有贪酷、殃民、侵饷等事,亦应巡抚察实题参。” 九年四月又命: “各省巡抚不必概令管兵,其不设总督提督各省份,副将以下各武官令巡抚兼辖。” 在这里,巡抚兼辖军务还仅限于不设总督提督之省份,且事权较轻,还仅限于参与军务,监督副将以下武职官员等方面,并无督兵进剿之职责,也不得檄令提督总兵发兵灭寇。 这种设置,意在使巡抚职权有所侧重,但在运作中也带来种种不便,正如乾隆十二年(公元1747年)谕旨所指出的: “军务关系綦重,巡抚与通省营弁不相统辖,从前抚、提各持意见,公文遂致掣肘。” 为克服这种状况,雍正十二年(公元1734年)谕山西巡抚管理山西提督事务;乾隆年间又先后令河南、山东、贵州、江西巡抚兼提督衔;嘉庆时又定安徽巡抚兼提督衔。 这一兼衔的意义在于: 改变过去部分巡抚不能参与军令和只能监督副将以下武官的情况,赋予这部分巡抚“节制”“稽察”省内绿营之权,即“通省武弁听其管辖”、“节制通省兵马”、“节制通省营伍”之权。 在明确督抚分驻省份巡抚军事权限的同时,还进一步确定: “总督兼辖省份,由巡抚署考会题,校阅防剿,定为专责”,即总督兼辖省份之巡抚也具有监视考核武官,参与练校阅绿营,会同防剿等军事权力。 督抚的军事权,包括节制、统领、调遣三个方面的职权。 节制,即管理、督察省内绿营之权。 据罗尔纲先生研究,节制顺序为: 总督可以节制辖区内的巡抚、提督、总兵;兼提督之巡抚节制辖区内各镇;不兼提督之巡抚则有监视提、镇的职责。 包括监督武官权(有定期举行的,如五年一次的“军政”,还有不定期举行的);题调黜免武员权(武员自副将以下,得由督、抚奏请黜免,其副将以下的题调缺,也都由督抚奏请题调);疏定营制权(凡营制的建制,或其间随时度务,因革裁复等事宜,都由督抚奏请颁定)。 统领,即统领所属绿营之权。 清代绿营分标、协、营三个系统,总督和巡抚都有自己所属的军队,称督标或抚标,数量各省不同。 督标多的如两江,达9000余人,少的如湖广,仅1000余人,平均是4000人左右。抚标一般为千余人。 这些是直属总督巡抚并为其直接调遣的军队。而对于标之下的协、营、汛各军队,虽无“从属”关系,但也有“统属”的权力,即“标”有权统属辖区内之各协、营、汛之军队。 调遣,即辖区内有事,督抚得征调军队。 在清朝制度中,武官有管辖军队权,但无征调权。 《大清会典》称: “凡将帅统领军马,守御城地,及屯驻边镇,若所管地方遇有报到草贼生发,即时差人体探缓急声息,须先申报本管上司,转达朝廷奏闻,给降御宝圣旨,调遣官军征讨。” 这里“本管上司”,即总督巡抚。 督抚对提督总兵用兵得以节制,当辖内事情紧急时,督抚则可不必等候谕,自一面征调所辖兵马以赴事机,一面飞章奏闻。 在军令方面,总督的地位要高于巡抚,即总督可征调提、镇,并可檄调巡抚标兵。 (3)监督财政权。 在清朝制度中,管理一省财政的是布政使。 布政使“十年会户版,均税役,登民数、田数,上达户部”,也就是说,布政使直接向户部负责。 然而,自总督、巡抚转为地方官后,布政使成为督抚的属吏,督抚对布政使的工作有综理监督之责。 督抚的监督财政权主要是: 将各州县卫所所征收钱粮火耗,随地亩旧额,酌定士民之成规,一面据实具奏,一面出示晓谕。“徜有司于额外多取,该督抚即行指名提参。” 奏销地丁钱粮,由藩司核遣总册,申送督抚覆核,每年春秋二季报部。每年督抚还须送考成册一本,开列已完未完数目。 起运钱粮,“如布政使将解到线粮发换批回,改抵别项,及府州县不按款项蒙混抵解”,“听督抚纠参”。 督抚在钱粮征收、起运存留和奏销的过程中起审核把关作用。 督抚的财政权中还包括对地方司库、道库钱粮进出的监督方面。 如布政司库钱粮,每值奏销交代,总督巡抚应亲赴盘查,并具结报题。督抚新任,亦一例盘查。凡粮盐道库钱粮,每值奏销交代,督抚暨兼管盐政,督抚照盘查藩库之例盘查报题,对各省常平仓亦如此。此外督抚还得抽查州县仓库钱粮。 (4)司法审判监督权。 明代以提刑按察使专理省一级司法工作。 清代仍置按察使,但随着总督巡抚设置的常设化和制度化,督抚的司法权限也得到明确。 顺治八年(公元1651年)就有谕旨云: “自今以后凡有奏告之人,在外省应先于各该管司道府州县衙门控诉。 若司道府州县官不予审理,应于该管总督巡抚巡按衙门控诉。若总督巡抚巡按不准或审断冤枉,再赴都察院衙门击鼓鸣冤。…” 这就是说,督抚已成为一个审级,并且是地方审判的最高级。 在审判顺序方面,徙罪以下之案件,即涉及户口、婚姻、田产继承,买卖、债务及斗殴、偷盗等案件,府州县可以自行审决,如不公,可向上司衙门申诉,道及直隶厅州为这类案件的终审机关,但须将材料报送按察使,督抚责任是对此进行核正。 而对于流刑以上案件,即涉及杀人、强盗、邪教、强奸、拐骗、窝赌、私盐等情节较重的案件,府州县得报后必须验勘通详,解上司以转审。 程序为: 府属之厅州县由府转审直隶厅直隶州所属之县,由该厅州转审;直隶厅直隶州本管者,由道转审;知府有亲辖地方者,其本管亦由道转。督抚对府州县重要案件的审判进行复核与审勘。 徙罪以上重要案件,督抚履行的是复审权。 朝廷极其看重督抚的复审权,规定,凡涉及谋反、大逆、会匪等应处以凌迟、斩、枭首等刑的重大案件,督抚应“专折具奏,交部速议”;其余斩、绞重案则“俱专本具题”,并分送揭贴于法司、科道。 (5)对外交涉权。 督抚之对外交涉权,起源于传统藩属体制。 嘉庆朝《钦定大清会典》称: “贡使到,由督抚具题奏闻。…贡使往来,由督抚委派同知或通判一员伴送。外国有事陈请,不得擅自径申及陈奏御前,须由督抚转奏。” 嘉庆帝云: “各省封疆大吏,守土是其专责,遇有关涉外夷之事,尤当立时亲往勘办,务臻妥协,方为无忝厥职。” 由于清朝没有专设之外交机关,又要避免被视为“夷”的外国使臣直达御前,所以以地方督抚为折冲,赋予他们交涉之权,其体就是上奏咨报和承转之权。 但由于西方殖民者频频东来,交涉事务日趋复杂,所以清廷也允诺督抚变通和就地处理外交事务。 道光二十七年(公元1847年)谕署两广总督徐广缙: “嗣后遇有交涉事件,…变通参酌是在该署督临时加意权衡体察。” 这种“变通参酌”的事例,一是订立交涉章程。乾隆二十四年(公元1759年),两广总督李侍尧奏定《防范外夷规条》;嘉庆十四年(公元1809年),两广总督百龄订立《民夷交易章程》6条:道光十年(公元1830年)十月,英吉利大班违禁携带好人进入广州住馆,并偷运枪炮,两广总督李鸿宾又上奏的议变通增减防范外夷章程。 二是自行处理交涉争端。如嘉庆十九年(公元1814年),“英吉利国护货兵船违例闯入虎门”,两广总督蒋攸铦“示以兵威,派员诘责”,“英人屈服遂扬帆去。” 督抚的交涉权中还包括监管海关权。 清代海关设置监督一职,一般“以内务府司员简充”。但从康熙五十九年(公元1720年)起,陆续将江海关、浙海关交给巡抚管理。雍正年间又确定粤海关、闽海关“归巡抚衙门委府道征收”。 1734年雍正谕旨: “督抚或不关心,监督动则掣肘,不独于税务无补,即于地方亦难免扰累。…嗣后凡有监督各关,著该督抚兼管所属口岸,饬令该地方文武各官不时巡查,如有纵容滋扰情弊,听该督抚参处。” 可知这种监管,主要是监察海关官员和海关管理。 上述权力,实际上都是督抚的职之权,即身为督抚之职,便拥有这些权力。 兼衔制的固定化和制度化,实际也使督抚的监督、军事权固定化,成为督抚职之权的组成部分。 这些权力,记之于会典,载之于事例,成为一套严整的行政法规,成为督抚行使权力的主要依据。 从上面我们可以看出,督抚职权包括地方军事、行政、司法、财政、交涉诸方面,可谓无所不包。 这样,地方在督抚这一级形成了一个集权体制,达到了督抚“事权归一”的结果。 5、督抚密折奏事权 然而督抚除拥有上述职权外,还拥有一项重要权力,即密折奏事权。 密折奏事起于康熙年间。康熙五十一年(公元1712年)曾有一道上谕称: “朕为国为民,宵旰勤劳,亦属分内常事。此外所不得闻者,常令各该将军、总督、巡抚、提督、总兵官,因请安折内附陈密奏,故各省之事不能欺隐,此于国计民生大有裨益也。” 从康熙逾旨得知,密折最初是于请安折内附陈的。 但到雍正嘉庆年间,则进一步发展成奏折制度。为了保密,其进呈方式也是特殊的,即由朝廷颁给专门折匣,奏事时将奏折装入封套,匣外加铜锁,用盖有御押黄纸封口,派人贲京,交乾清门奏事官,直达御前。 对于督抚而言,专折奏事是他门的基本权力。 督抚所写奏折,一般包括两大类,一是对皇帝所希望了解的有关情况进行汇报,如官员行为、营伍情况、气候、风俗、百姓生活等等,另一类则是对有关事件提出建议和陈请。 督抚奏请事件,包括其管辖区域内之事,也包括国内其他事务。 皇帝对于督抚奏折,一般的加以朱批,交还本人执行。事关重大者划由皇帝与军机大臣商议决定,或以“寄信上谕”形式下达命令,或转交部议。 |
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