新书配套课程｜案例8.1.1 行政机关不得随意收回，已出让的土地使用权

这是福律阁公众号的第382篇原创文章

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作者：宋静

单位：广东诺臣律师事务所·福律阁土地诉讼团队

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— 第八章 —

土地使用权的收回

第一节 国有土地使用权的收回

一、闲置土地回收

案例8.1.1 行政机关不得随意收回，已出让的土地使用权

【本案分享的观点是】：

由于不可抗力或政府、政府有关部门的行为、或动工开发必须的前期工作造成动工开发延迟，行政机关不能以此为理由，将土地闲置收回。

【案例】：

1993年2月25日，原告香泉公司与县国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定香泉公司有偿受让892亩国有土地使用权，作为旅游度假和房地产开发，出让金为210万元。

随后，香泉公司办理了《国有土地使用证》，并取得《建设用地规划许可证》，但是由于该地块没有控制性详细规划，导致原告无法报建。为此，原告一直向县政府、国土局报送申请规划方案，却一直没有获得批复。

1994年，省高速公路修路，将涉案地块封闭，工程车无法到达。县政府为了方便原告开发建设，也向省高速公路公司发出《关于要求在高速公路179KM地段开设出口的函》，要求在高速公路上开出口，但是省高速公路公司并未回复。

直到2005年10月31日，省高速公路公司终于回复同意。

然而，2005年8月8日，县政府第一次作出《关于依法收回国有土地使用权核发换地权益书的决定》（125号），因未按法定程序举行听证会，县政府自行撤销了该份决定。

2006年6月16日，县政府第二次作出涉案地块的收回决定。

原告不服，向省政府申请行政复议。

省政府认为，县政府应按照规定给予原告不超过1年的期限开发建设，如果原告逾期不开发或未按规定开发的，才能无偿收回土地使用权。

县政府的第2次收回决定失败。

在这期间，涉案892亩土地中的800亩，已经在2006年9月27日，经县政府出让给了另外一家开发商，并已经办理《国有土地使用证》，剩余的92亩作为项目，也在2007年5月24日，县政府第3次作出无偿收回土地使用权的决定。

原告不服，又向省政府申请行政复议。

这次，省政府支持了县政府的收回决定。

原告不服，向法院提起行政诉讼。

现在轮到各级法院的花式判决了。

一审法院撤销了县政府的收回决定。

二审法院撤销了一审判决，维持县政府的收回决定。

再审打到最高人民法院，最高院撤销了二审判决，撤销了县政府的收回决定。

【最高院认为】：

1、争议地块除50亩无法用于开发建设的临海沙滩地外，其余可开发的部分，都在高速公路西侧的山坡，被东线高速公路完全封闭，工程车辆无法到达，导致原告无法开发建设。虽然争议中，县政府认为高速公路之下有涵洞，可以通往争议地块，但该涵洞是用于排洪，大型工程车辆无法通过。因此，土地闲置的原因在于政府。

2、1993年原告签订出让合同时，高速公路还没有修到本县，原告对于修建公路可能导致土地被封闭的情况难以预见，在此情况下，要求其承担闲置2年的不利后果，有失公允。

3、出让合同约定“三通一平”的费用，是由原告承担。但是，对于高速公路开口，这样设计交通和对公共设施变动的工程项目，必须获得主管部门审批后才能实施。原告也多次申请反映这个问题，但是无法获得解决。因此，县政府以“三通一平”属于原告义务，不能成立。

4、根据法律规定，土地的开发建设需得到规划部门的批准后，才能施工。而涉案地块一直没有出台明确的规划指标，原告虽多次报送规划设计方案，也无法获得答复。应酬，没有获得规划审批，是造成土地无法开发建设的重要原因。

5、根据《城市房地产管理法》第25条规定土地闲置收回的例外情形是：

因不可抗力或政府、政府有关部门的行为或动工开发必需的前期工作造成动工开发延迟的除外。

综上，县政府作出无偿收回土地决定违法，应撤销。

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【总结】：

土地闲置收回的案件中，难点在于闲置原因的认定。

根据《闲置土地处置办法》的规定:

闲置原因不同，其处置方式也不同，其后果也完全不同。

就像本案，县政府的处理，经历了县政府第1次处理，然后自行撤销、第2次处理、第1次行政复议、第3次处理、第2次行政复议、一审、二审、再审等多次程序，各级法院的判决循环往复，说明这个争议焦点，连不同法院的看法都不同，说明一定是兵家必争之地。

土地闲置一般时间较长，政府与相对人互相沟通的次数很多，碍于关系颜面，各方都没有留下完整的记录，来证明闲置原因是单一的，还是混合的，导致起诉到法院后，法院只能努力通过证据，还原当时的情况，作出决断。

我们作为代理律师，必须先启动调查取证工作，找到因为政府原因导致闲置的充分证据，才能在多轮诉讼中，立于不败之地。