美国国防采办决策支持系统及相关工具

来源：元战略

作者：赵颖

联合能力集成与开发系统（JCIDS）

一、系统概况

（一）系统内涵

联合能力集成与开发系统(JCIDS)是美国国防部为支持国家军事战略实施和国防武装力量转型而开发的一种基于能力的需求分析制度/联合能力研制系统。它是美国国防采办的三大决策支持系统之一，由联合需求监督委员会(Joint Requirements Oversight Council，JROC)创建，其于2003年8月交付给美国国防部。

JCIDS通常被称为需求生成过程，它要求由顶层战略指导开发联合作战概念，并开展自顶向下的能力需求分析，通过权衡各政府部门、工业界和学术机构的专家意见，对现有能力进行提高并开发新能力，推动非装备改革和装备采办。

（二）系统建立目的

建立JCIDS的目的是为美国国防部的其他评估过程（如采办过程）提供作战能力需求信息，从而辅助参联会主席实现其所担负的法定职责，包含但不限于识别、评估、验证联合军事能力需求项并对其进行优先级排序。

（三）组织体系

JCIDS的组织体系如图1所示。

图1 JCIDS的组织体系

按照美国国防采办体制，JROC负责创建、使用和管理JCIDS，该委员会是美国国防部为加强用户参与装备采办过程、密切作战部门同装备采办部门之间的联系而成立的一个军事需求审议机构，其主要目的在于加强军种管理部门同作战指挥部门在装备采办过程中的合作。

JROC采用三层组织架构，从上到下分别为JROC、联合能力委员会(Joint Capabilities Board，JCB)和功能能力委员会(Functional Capabilities Boards，FCB)。其中，JCB主要负责审查FCB提交的资助项目和相关文档，并就审查结果向JROC提交建议书。FCB是一组委员会的统称，其中各委员会按照不同的功能领域设立。在能力识别与分析方面，各FCB将在其责任领域内，对联合作战能力展开分析研究及优先级评定，为JROC和JCB开展概念开发、能力识别和武装力量建设等提供有效支撑。在能力验证与评估方面，各FCB还将就如何提升联合能力提供相应建议，从而保障国防战略和国家军事战略的执行取得最佳效果。  二、系统流程

（一）系统分析方法

JCIDS采用自顶向下的需求确认过程，主要包含以下四部分内容。

1.基于战略的一体化联合作战概念生成。以国家安全战略和国防部战略指南为基础，开发面向未来的作战概念和联合作战概念集，从而指导军队转型和作战能力开发。

2.基于联合概念的能力需求分析。在联合概念的指导下开发一体化联合作战能力需求体系，同时依据国家战略和指导方针、能力差距以及风险分析结果，排定联合作战能力需求的优先顺序以便集中力量重点攻关。

3.基于能力的方案分析评估。根据能力需求分析确定当前存在的能力差距、重叠或冗余，确定解决这些问题的非装备解决方案和装备解决方案。

4.面向能力发展需求的方案集成与实施。根据一体化作战能力发展需求，通过分析确定装备解决方案或非装备解决方案以及两者的结合方案。

（二）系统流程

JCIDS的工作流程可分为三大部分，分别为构建联合未来概念集、开展基于能力的评估(Capabilities Base Assessment，CBA)、审查，决策与输出三大部分。其中前2个部分是JCIDS的核心，始终围绕着基于能力的分析过程展开。JCIDS的分析过程如图2所示。

图2 JCIDS的分析过程

联合未来概念集

JCIDS采用自顶向下的分析模式，以国家战略为指导(包括国家安全战略、国防战略、国家军事战略和四年防务评估等)，基于战略中设定的发展目标，以及相应的环境、威胁分析结果，生成面向未来战场的作战概念和作战想定，阐述未来战争将在何种环境下、以何种方式具体展开，给出潜在对手可能采用的作战样式，并分析可能由此产生的影响和风险，从而为高层领导和规划人员提供有关未来战场的场景描绘，并将其作为JCIDS的设计输入。对于作战概念和作战想定的描述在JCIDS中被称为联合未来概念集，在联合未来概念集之外，还有各军种的作战概念。

基于能力的评估过程（CBA）

基于联合未来概念集中描述的作战概念，JCIDS将开展CBA过程，其中主要包括功能领域分析(Functional Area Analysis，FAA)、功能需求分析(Functional Needs Analysis，FNA)和功能解决方案分析(Functional Solutions Analysis，FSA)三部分内容，CBA需求分析实施流程如图3所示。

图3 CBA需求分析实施流程

①功能领域分析（FAA）。JROC将以联合作战为背景，面向真实战场环境下的兵力运用，将输入的作战概念和作战想定不断细化，逐步将其转化为需要依托武装力量完成的作战任务，同时明确军种间的职责分工与配合关系，进而将各项任务分解为所需的能力支撑，最终确定为实现作战概念和作战想定所需的全部能力集合，并依据一定的标准(如作战需求的急迫性、可负担性等)给出能力需求的优先级排序，而其分析结果将集中体现在通用联合任务清单(Universal Joint Task List，UJTL)中。UJTL的基本样式如图4所示。

图4 通用联合任务清单（UJTL）

②功能需求分析（FNA）。基于上述成果，美军将对现有和在研的武器装备及信息系统展开能力评估，系统梳理所能提供的作战能力，并与UJTL中描述的“能力－任务”网格进行对比，确定当前存在的能力差距和能力冗余，从而为后续的能力开发提供指导。

③功能解决方案分析（FSA）。在此基础上，针对每项能力差距，JROC将组织开展相应的解决方案分析工作，以寻求弥补能力差距的最佳方式。

美军对解决方案的定义已超出了武器装备和信息系统的传统范畴，其内容同时涵盖了装备解决方案和非装备解决方案两个层面。对于某项能力差距，JROC将首先考虑可能的非装备解决方案，此类方案主要从条令（D）、机构（O）、训练（T）、装备（M）、领导和培训（L）、人员（P）、设施（F）和政策（P）等维度出发，对当前的国防采办体制展开分析研究，以寻求能够满足联合能力需求的综合DOTMLPF-P改革方案。

由于能力差距的种类和范围多种多样，因此对于每个功能需求分析的结果（即每项能力差距），都可能存在多个与之对应的装备或非装备解决方案。由于不同方案通常对应着不同的研制难度、开发周期和采办成本，因此JROC需要一套系统性方法，来协助其对不同方案进行比较分析与综合权衡，从而做出最佳决策。为了解决这一问题，JCIDS将对生成的装备和非装备解决方案展开综合分析评估，而这一过程就被称为装备/非装备解决方案分析。

审查、决策与输出

审查决策与输出部分包括批准初始能力文档（Initial Capabilities Document,ICD）、批准能力开发文档（Capabilities Development Document,CDD）和批准能力生产文档（Capabilities Production Document,CPD）三部分内容。

对于装备解决方案分析生成的ICD文档，其内容通常涵盖环境与威胁描述、作战概念、能力需求、能力差距、解决方案、以及方案的分析评估等方面。在批准ICD文档之前，JROC将验证完成相应任务的能力需求，包含按优先级排序的能力差距及其对应的作战风险，以及消除能力差距的方法和手段。

在ICD文档审议通过后，国防采办系统(Defense Acquisition System，DAS)将正式启动。在DAS中，ICD文档主要用于构建方案开发的边界条件，从而为替代性方案分析和保障方案的开发提供指导。随着采办项目成熟度的不断增加，其将经历一系列采办阶段和里程碑审查，而在此过程中，ICD文档也将被不断细化，并依次生成CDD文档和CPD文档，以牵引相应阶段的采办工作，并支撑下一次里程碑审查。

在工作流程方面，JCIDS文档将由发起者输入到知识管理/决策支持（Knowledge Management/Decision Support，KM/DS）数据库中，并提交给监督员审查，监督员根据提交的内容，为JCIDS文档指定“JROC关注的项目”、“联合一体化项目”、“联合信息项目”或“独立项目”的标识，经主办部门确认/批准后，进行采办实施。JCIDS的审查和批准过程如图5所示。

图5 JCIDS的审查和批准过程

除了上述分析的JCIDS流程组成部分之外，图2中的“综合体系结构”作为系统工具，支撑着JCIDS过程的有效运行。在“综合体系结构”中，通过构建各类系统视图（如全景视图、能力视图、作战视图等)，对JCIDS过程进行建模与描述，实现由作战概念和CBA过程到各JCIDS文档的映射，支撑JROC履行其法定职责，最终实现通过能力需求牵引国防建设的总体目标。

特点分析

JCIDS介入的第1个项目是联合通用导弹，其在通用性方面的成绩得到了美国国防部的高度评价。之后，美五角大楼于2005年表示将为无人机（Unmanned Aerial Vehicles，UAV）的研制工作启动JCIDS计划，希望增强UAV对各军种的通用性，使其在联合作战环境中发挥最大效能。美军的应用实践，例如对联合通用导弹、无人机等的需求分析，证明了JCIDS系统能够高效、科学地将联合概念转化成相应的军事能力需求。下面将从以下三个角度出发，分析JCIDS的特点。（一）装备建设实现从基于威胁到基于能力的转变

JCIDS采用“基于能力”的需求确定方法，通过利用自身综合能力来应对不确定的、宽泛的威胁，对抗未知威胁，实现装备建设出发点由“基于威胁”向“基于能力”转变。武器装备的开发需求不再以各军种为主导，而是以国防部为主导。JCIDS从联合作战概念出发，充分利用集成化体系结构，规范需求开发活动，加强概念层次的联合能力集成，从源头保证开发出来的装备满足联合作战的要求，有利于国防部对全军作战需求进行统筹规划，有效避免了各军种武器装备重复建设。传统的需求分析方法与JCIDS分析方法的区别如图6所示。

图6 传统的需求分析方法与JCIDS分析方法的区别（二）JCIDS与DAS和PPBE紧密配合，形成一个有机融合的整体

表1所示为美国国防采办的三大决策支持系统及其各自目标和顶层监督/评审组织。JCIDS与规划-计划-预算-执行系统（Planning Programming Budgeting and Execution，PPBE），又称资源分配或预算系统、DAS，又称收购或采购系统，三者共同构成了美军决策支持的制度体系，它们之间相互协调、相互制衡，形成了一个有机融合的整体。此外，JCIDS系统内各步骤和环节紧密衔接，基于能力开展需求分析，很好地支撑着美军国防装备采办决策活动。表1 美国国防采办的三大决策支持系统

（三）JCIDS流程规范清晰，并且高度重视作战需求文档的规范化、标准化

JCIDS采用了美国国防部体系结构中的相关产品模型和工具描述需求，对能力列表、任务清单和关键性能属性等各类基础数据进行了规范化和标准化，并对各种需求文档的内容和格式进行了规范，确保能够快速获得文档信息且内容便于理解。

规划-计划-预算-执行系统（PPBE）

一、系统概况

（一）系统内涵

为了适应军事战略调整，满足联合作战及提高工作效率的需要，美国国防部启用新的规划-计划-预算-执行系统（Planning Programming Budgeting and Execution，PPBE）取代原来的规划-计划-预算系统（Planning Programming Budgeting System，PPBS），并于2005财年正式实行。PPBE是美国国防采办的三大决策支持系统之一。

美国国防部认为，PPBE目标是给作战指挥官提供最适合部队的武器装备组合，并给予一定的财政支持，该系统制订所有国防部的采办预算，所以PPBE又称为资源分配或预算系统。

（二）系统建立目的

PPBE是美国国防部针对完成预期任务所必需的能力进行资源分配的方法，最终目标是在既定的财力约束范围内为作战司令官提供兵力、装备和保障的最佳组合。二、系统流程

美国国防采办的决策支持体系总体流程如图1所示，其中PPBE的工作流程可以分为以下四个阶段。

图1 美国国防采办的决策支持体系总体流程

（一）规划阶段

规划阶段由国防部长办公室（the Office of the Secretary of Defense，OSD）和联合参谋部合作完成，根据国防政策和军事战略提出战略规划指导书，领导战略规划过程。该过程会形成在财政约束下的指导意见和优先顺序，并将研究结果形成相关文档，指导国防部所属的军事部门和机构努力提出采办计划，也叫计划目标备忘录（Program Objective Memorandum，POM）。

（二）计划阶段

计划阶段始于国防部所属部门形成的POM。POM提供了非常详细且全面描述的建议计划，包括预计在未来六年的分时段的资源分配（军队、资金和人力）计划。此外，国防部门还可能在POM中描述那些重要但没有全额资助的项目（或根本没有资助的项目），并评估相关风险。OSD的高层领导和联合参谋部审查每一个POM，帮助把国防部门的POM文件综合集成为一个整体一致的防御计划。此外，OSD和联合参谋部可以对POM中选择的计划项目提出疑问或指出POM的不足之处，提出资源调整的方案，最终决定的结果都必须记录在计划决策备忘录中（Program Decision Memorandum，PDM）。

（三）预算阶段

预算也时发生在计划阶段。每个国防部门提交POM的同时，要提交建议的预算评估报告。预算将计划意见转换为国会拨款的结构格式，连同相关预算证明文件。提交后，每个预算评估需要由来自OSD（审计管）和行政管理以及预算局的分析师进行审查。审查的目的是确保资助的计划与当前的金融政策一致，并且价格合理。审查过程还要确保预算文档可以充分证明提交给国会的计划的可行性。通常，分析师提前为国防部门提供正式听证会要审查和讨论的预算细节的书面问题。听证会后，每个分析师在职责范围内为每个项目/拨款准备一份决定文档，称为预算决策备忘录（Program Budget Decision，PBD）。PBD提出财务调整方案以解决在预算听证会提出的任何问题。整理后的PBD提交给国防部副部长做决定。这些决策会反映在一个提交给美国政府管理预算局的预算报告中。之后，整个国防部预算作为总统预算请求的一部分提供给国会讨论。

（四）执行阶段

执行审查与计划和预算审查同时发生。执行审查旨在为高层领导提供当前和之前的资源分配效果的反馈。随着时间的推移，度量指标被用于支持执行审查，测度国防项目的实际输出与计划性能状况。在某种程度上如果现有计划的性能目标没有实现，执行审查可能会建议调整资源或更改计划来实现期望的性能目标。三、特点分析

从PPBE系统同之前的PPBS系统相比较的角度出发展开分析，PPBE系统的特点体现在以下三个方面。

（一）更加注重军事能力需求与规划计划的结合

在PPBE系统中，规划阶段的主要文件由“战略规划指南”、“联合计划指南”和“联合规划指南”代替了过去的“国防规划指南”，作战部门从联合作战能力角度对规划和计划阶段的相关重要文件进行评估，制定“参联会主席计划建议”等。这样加强了作战需求部门在规划、计划编制中的作用，使制定的规划和计划能更好地反映出作战部门的实际需求。

（二）缩短计划和预算的编制周期，提高工作效率

在原PPBS系统中，计划阶段和预算阶段先后进行，预算阶段的工作要依据计划阶段的文件展开。在PPBE系统中，计划和预算阶段同时进行，大大缩短了工作周期，避免了PPBS系统中计划和预算阶段依次进行所产生的大量重复评审和决策。PPBE系统每两年进行一次滚动推进，在偶数年（预算年）制定计划与预算，在奇数年（非预算年）只对预算进行修订，通过周期向前滚动，实现预算编制的连续动态性，使得预算既能服从长远规划，又能适应不断变化的国际国内环境与相应的国防需求变动。

（三）强化对计划和预算执行情况的评估和监督

原PPBS系统重点放在资源分配上，不太重视经费的使用效益。而PPBE系统更加重视评估对过去预算经费的收益情况，关注投入是否有效、效果如何以及成本效益如何，其核心目标是对国防部各部门的工作进行全面考核，以便能够做出更好的资源分配决策。

知识管理/决策支持系统（KM/DS）

一 系统概况

（一）系统内涵

知识管理是信息管理的延伸和发展。信息管理是将数据转化为信息，并使信息为组织设定的目标服务，知识管理则是把信息转化为知识，通过知识的创造、应用等过程，提高组织的应变能力和创新能力。知识管理就是一个组织对其所拥有的知识资源进行管理的过程。

而决策支持系统是一种人机交互式系统。它以现代信息技术为手段，综合运用计算机技术、管理科学、经济数学以及人工智能技术等多种学科知识，针对某一类型的半结构化和非结构化决策问题，通过提供背景材料、协助明确问题、修改完善模型或列举可能方案等方式，为管理者做出正确决策提供帮助。

知识管理/决策支持（Knowledge Management/Decision Support，KM/DS）系统通过将知识管理与决策支持系统相结合，将知识管理的方法融入业务流程和决策工作之中，加强决策支持系统的处理与分析能力，达到提高组织或企业决策质量的目的。

（二）系统建立目的

KM/DS系统的建立目的是对与决策相关的各种数据进行抽取、转换和加载等处理后，建立统一规范和高度共享的数据仓库，并在此基础上采用相关技术多角度分析数据，从中提取潜在的知识，并对发现的知识实施进一步的管理、求精和深化，从而建立高效的决策支持系统。二 系统流程

决策建立在知识的基础之上。通过有意识地对数据进行组合形成信息，对信息的处理和识别产生知识，通过对知识的分析，最终形成决策。从数据到决策的衍生如图1所示。

图1 从数据到决策的衍生

首先，对知识管理过程进行分析。在组织中，知识管理是通过一连串的创造知识、获取知识、使用知识等过程来提升组织的绩效，并适时地将正确的知识给予所需的成员，以帮助成员采取正确的行动来增进组织绩效的持续性过程。知识管理过程可以由知识的创造与获取、存储与整理、传播和应用、改进或淘汰等步骤构成，其流程模型如图2所示。

图2 知识管理流程模型

其次，对决策支持系统进行流程分析。在软件层面，一般可以将决策支持系统分为三个子系统：界面管理、模型和方法库管理、数据库管理，具体组成如图3所示。

图3 决策支持系统组成

而KM/DS系统建立在上述两个系统模型的基础上，根据相应设计目标，结合具体技术构建其整合模型及结构框架，实现统一数据、知识的功能。基于具体技术的KM/DS整合模型能够将离散的数据库、数据仓库、知识库和知识仓库等统一为无差异的信息平台，并为组织的最终决策者提供合理有效的决策支持。三 特点分析

在美国国防采办决策支持系统之一的JCIDS过程中，其审查、决策与输出阶段就借助了KM/DS这一工具，JCIDS的审查和批准过程如图4所示。对KM/DS应用于JCIDS过程的这一典型实例展开分析，在这一过程中，KM/DS系统的特点体现在以下两个方面。

图4 JCIDS的审查和批准过程

（一）KM/DS在JCIDS的审查和批准过程中作为一种能力需求文档管理工具发挥作用

JCIDS的操作手册中指出KM/DS系统是处理、协调、任务分配和归档能力要求文件、验证备忘录和相关数据的权威系统，其级别为或低于保密级别。

（二）JCIDS文档中的所有指标都记录在KM/DS网站上，保证随时可用

在JCIDS系统进行过程中，一旦能力需求经过验证，无论该能力需求的验证当局是谁，该能力需求的发起者应将能力需求文档的最终版本以及相关的验证备忘录文件上传到KM/DS系统中。对于更高密级的能力需求文件，应上传到与KM/DS系统相对应的替代系统中，从而实现提出能力需求的目的，包含申请预算经费、研发新装备或部署更多装备等，并使能力需求文档在能力需求集合中可见。

除此之外，JCIDS操作手册中还提出，对流程或文件格式的任何弃权情况也应记录在KM/DS系统中，与相关文件一起存档，以备将来参考。