国家规划引领国家发展——基于国家五年规划的政治学分析

来源：《政治学研究》2022年第5期

作者：殷冬水，吉林大学行政学院暨社会公正与政府治理研究中心（吉林省长春市，130012）

周光辉，吉林大学行政学院暨社会公正与政府治理研究中心（吉林省长春市，130012）、北京大学国家治理研究院（北京市，100871）

内容提要：国家规划引领国家发展，已成为当代中国国家治理的一个重要特色。要解释当代中国国家发展，国家规划是一个不可忽略的重要因素。在计划经济体制下，国家五年计划曾在国家发展进程中起到重要作用。然而，随着时间的推移，其问题逐渐暴露出来。改革开放以来，国家五年计划发展成国家五年规划，当代中国摆脱了国家发展中的“计划失灵”和“市场失灵”的双重困境，找到了有效市场和有为政府相结合的有效办法。国家五年规划指引国家发展方向，明确国家发展重点，协调国家发展关系，优化国家发展资源配置。市场经济释放了民众创造和发展的活力，国家五年规划把活力引导到了正确的道路上，实现了活力与合力的有机结合。当代中国国家五年规划引领国家发展的主要经验在于：坚持国家五年规划的统一性，保持国家五年规划的连续性，确保国家五年规划的科学性，增强国家五年规划的可行性，提升国家五年规划的有效性。

关键词：中国共产党  国家五年规划  战略导向  国家发展

国家是政治学研究的核心对象，国家的治乱兴衰是政治学研究的一个重要主题。中华人民共和国成立之初，国家百废待兴，人民生活极为困难。在中国共产党领导下，经过全国各族人民70多年的艰苦奋斗，我国的国家面貌发生了翻天覆地的变化。当代中国国家发展超出了一些研究者的预期。无论是自由主义理论，还是传统的社会主义理论，都没有提供有说服力的学理解释。

作为引领国家发展的重要工具，国家规划引起了学界的关注。现有的研究从理论和经验两个层面研究国家规划，描述当代中国国家规划的历史发展与变迁，揭示国家规划编制和实施的具体过程，总结国家规划编制和实施的成功经验，反思国家规划运行面临的问题。现有关于国家规划的研究成果，对于理解国家规划的历史进程和总结国家规划实施的成功经验打下了较好的学术基础，但仍有进一步拓展和提升的空间：首先，现有研究较少探究国家规划与国家发展之间的关联，对国家规划引领国家发展的内在机理缺乏深入分析；其次，现有研究对国家规划的变革性关注不足，未能充分揭示从国家五年计划到国家五年规划变革的发生逻辑及深远意义；最后，由于现有研究未将国家规划、国家治理体制与当代中国国家发展关联起来，没有凸显“中国的发展规划是在一个非常独特的政治经济环境之下产生的”这一事实，因而未能揭示当代中国国家规划有效引领国家发展的深层原因。

在当代中国，“规划已经成为治理各种问题的核心机制。”国家规划引领国家发展，已成为当代中国国家治理的一个重要特色。要解释当代中国国家发展，国家规划是一个不可忽略的重要因素。本文以国家五年规划为中心，从国家规划的视角阐释当代中国国家发展的内在逻辑。具体说来，本文的主要任务是研究国家五年规划的基本内涵和重要特征、描述和分析国家五年规划引领国家发展的历史进程和从计划向规划转变的深刻意义、阐释国家五年规划引领国家发展的内在机理、总结国家五年规划引领国家发展的主要经验。本文的意义在于：一是从国家规划的视角来破解当代中国国家发展之谜；二是注重揭示国家五年计划向国家五年规划变革对当代中国国家发展的深刻意义；三是注重分析国家规划引领当代中国国家发展的内在机理；四是将国家规划、国家治理体制与当代中国国家发展三者关联起来，凸显国家构建对当代中国国家发展的重要价值。

一、国家五年规划的基本内涵与重要特征

国家五年规划简称“五年规划”（The Five Year Plan），全称为“中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要”。在国家规划体系中，国家五年规划处于最高位置。

（一）国家五年规划的基本内涵

首先，国家五年规划是国民经济和社会发展的行动纲领和宏伟蓝图，本质上是特定的主权国家基于国家发展的特定环境对国家未来发展所作的谋划，“是选择最佳方案以达到特定目标的一种有组织的、有意识的、持续的努力。”国家五年规划是党和政府基于国家发展的基础、条件、环境等因素对国家未来五年的发展方向、目标、任务、原则、政策等内容所作的顶层设计与统筹安排，反映了全国各族人民的共同愿望，为国家发展提供行动纲领，起着十分重要的战略导向作用。国家五年规划立足现实且超越现实，体现了当代中国为了追求人民美好生活所做的努力。国家五年规划以特定发展观为指导，构建起国家发展的理想图景，将自由、平等、正义等人类所珍视的价值融入其中，提出国家发展理想图景的实现方式、机制与策略，旨在实现发展社会生产力、增强国家综合国力和提高人民生活水平等国家发展的目标。

其次，国家五年规划是引导国家发展资源配置的有效工具。国家五年规划通过引导资源的合理有效配置来保障国家发展特定目标的达成。在社会主义市场经济条件下，市场是资源配置的决定性力量，但这并不意味着政府在资源配置中是可以缺位的。实际上，“发展规划体现了中国领导层并不是完全放任由市场驱动，而是保留了对市场进行宏观调控的诉求。”国家五年规划通过制定和实施产业、地区、消费、投资等政策，引导资源向社会认同的方向配置。从构成上看，“规划文本一般包括价值、目标、手段、结果四项要素”，资源作为手段，对实现规划中的价值和目标具有重要意义。国家五年规划将国家发展资源引向“事关国家长远发展的大战略、跨部门跨行业的大政策、具有全局性影响的跨区域大项目”，确定“特定时间的资源结构、总量、限制条件，以及资源优先使用顺序”，引导国家发展资源的合理有效配置，弥补和矫正市场的短期性、波动性和盲目性。

再次，国家五年规划是政府履行职能的重要依据。在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护。随着国家治理环境的变化，作为政府履职手段的公共政策既有连续性，也有变动性。为了更加有效地履行其职能，政府需要不断调整公共政策，处理好它与市场、企业、社会之间的关系，用有限的资源为人民提供更加满意的公共服务。国家五年规划为政府政策的调整提供了重要依据，引领政府化解国家发展进程中的主要矛盾，解决国家发展进程中的重要问题，协调国家发展进程中的各种关系。在国家五年规划指导下，政府形成了具体的政策议程，明晰了要完成哪些重点任务、推进哪些重要工作、处理好哪些重要关系。

最后，国家五年规划是约束政府和市场行为的重要力量。规划是一种引领性的力量，也是一种约束性的力量。“规划确定的约束性指标和公共服务领域的任务，是政府对人民群众的承诺。”国家五年规划将国家发展的方向和目标指标化，将国家发展的构想和蓝图具体化。人民群众可运用国家发展的具体指标和政策效果来评价政府治理的质量，衡量国家兑现承诺的程度。国家五年规划由国务院及其职能部门编制，通过全国人民代表大会这个最高国家权力机关同意授权后由政府来实施，具有法律上的约束力。在这个意义上说，“规划是政府定的，但也是'管’政府的。”国家五年规划是约束市场行为的“第二准则”，对产业政策、区域政策等起着引导约束作用。产业政策围绕国家五年规划确定的产业发展目标和结构调整方向，引导市场预期和市场主体行为。区域政策围绕国家五年规划确定的区域发展和空间格局优化方向，促进区域协调发展格局的形成。重大生产力布局、土地、人口、环境、社会等公共政策的制定，服从和服务于国家五年规划。

（二）国家五年规划的重要特征

国家五年规划阐明国家战略意图，明晰政府工作重点，引导规范市场主体行为，具有如下重要特征。

首先，国家五年规划具有战略性。国家五年规划是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，旨在将中国共产党的战略规划转变成国家战略，把党的主张转化为国家意志和全民行动。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队，它重视战略规划，善于战略决策，通过战略规划引领国家发展。中国共产党是一个现代化取向的使命型政党，是中国式现代化的领导核心。“在当代中国的政治制度设置中，它是一个长期执政的党。”中国共产党的长期执政为当代中国从长远谋划国家发展、“一张蓝图绘到底”提供了政治保障。国家五年规划展现了中国共产党的执政理念、执政思维、执政思路，“是对国家现代化建设的总体谋划，是实现中华民族伟大复兴的阶段性表达，是未来五年党领导人民建设社会主义事业的行动纲领。”

其次，国家五年规划具有宏观性。国家五年规划主要就国民经济和社会发展长远性的、战略性的、全局性的重大问题作出判断，围绕国民经济和社会发展的方向和远景目标，提出近五年的主要目标、基本任务和重大方针政策，维护国家利益和全局稳定，通过对国民经济的各种总量进行分析和预测，确保国家宏观经济总量的综合平衡，对国家重大建设项目、生产力布局、国民经济重要比例关系、社会事业等作出部署安排。“规划（计划）的宏观性特点，给各种活动主体以明确指引作用，让国内外、党内外各界人士、各类企业，对未来党和政府要做成哪些事、中国经济社会发展要达到什么样的目标、中央政府有哪些政策支持等等，形成初步判断，进而对自身目标与行动有所构思、有所预判。”

最后，国家五年规划具有政策性。国家五年规划是“为某项目标、价值与实践而设计的计划”，属于公共政策范畴。它不仅分析国家发展存在的突出问题，也给出行动方案，“坚持目标导向和问题导向相统一，坚持立足国内和全球视野相统筹，坚持全面规划和突出重点相协调，坚持战略性和操作性相结合。”在引领国家发展进程中，国家五年规划“从问题出发，围绕发展的短板、弱项布局一些基础性重大项目，围绕发展中的大事、难事、急事提出一系列重大政策，围绕社会主义市场经济体制完善出台一批重大改革举措”，聚焦未来五年国民经济和社会如何发展这一问题，提出国家发展的具体方案，出台一系列公共政策保障国家发展目标的实现。

二、国家五年规划引领国家发展的历史进程

国家五年规划引领国家发展是在当代中国复杂的、动态的历史进程中展开的。1951年春，中华人民共和国成立不久，在国家发展基础薄弱、发展任务艰巨、发展经验缺乏的条件下，中央人民政府政务院财经委开始着手试编我国第一个“五年计划”，开启了用国家五年计划驱动国家发展的进程。在计划经济体制下，国家五年计划曾在国家发展进程中起到重要作用。然而，随着时间的推移，指令性计划的问题逐渐暴露出来。改革开放以来，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，国家五年计划发展成国家五年规划，实现了从“指令性计划”到“发展战略规划”的深刻变革。

（一）计划经济体制下的五年计划与国家发展

计划经济体制下我国共编制实施了五个“五年计划”。在这一时期，“中国共产党从中国工业化建设的全局考虑，实施高度集中的计划经济体制，依靠单纯的指令性计划，保证以重工业为中心的工业化建设。”

“一五”计划（1953—1957）以苏联帮助我国设计的“156项工程”为中心，集中力量进行工业化建设，加快推进各经济领域的社会主义改造。“一五”期间，我国生产资料公有制社会主义改造基本完成，国家过去没有的一些工业从无到有地建设起来。“二五”计划（1958—1962）提出要提前把我国建设成一个具有现代工业、现代农业和现代科学文化的社会主义国家，重点加强机器制造工业和冶金工业的建设。“二五”期间，我国工业生产特别是重工业生产取得了一定成绩，农田水利建设也取得了一定成就。然而，“二五”计划脱离了实际，遭受严重挫折。经历三年调整时期，我国开始实施“三五”计划（1966—1970）。“三五”计划提出要基本解决人民的“吃穿用”问题。然而，国际形势的骤变改变了“三五”计划，计划由“吃穿用”为主转向以备战为中心，加快“三线”建设。“三五”计划改善了我国工业布局，奠定了我国独立的、比较完整的工业体系和国民经济基础。然而，“文革”等事件干扰了“三五”计划的执行。“四五”计划（1971—1975）强调“战备”和“三线”建设，以军事工业的发展带动整个国家的工业化。由于受到“左”倾思想影响，计划规定的目标严重脱离实际，“四五”计划完成情况不尽如人意。“五五”计划（1976—1980）提出要建立稳固的农业基础、丰富多彩的工业、强大的重工业、适应经济发展和战备需要的交通运输网和邮电通信网等目标。“五五”计划期间，与1975年相比，1980年全国国营工业固定资产原值、社会总产值、工业总产值等指标都有了较大幅度增长。

国家五年计划是计划经济的重要组成部分，也是计划经济的重要实现形式。国家五年计划在运行过程中，计划的目标和任务由国家和上级管理机关集中确定。计划任务以指令性计划指标形式下达给执行者，企业按下达的指令性计划组织生产，生产资金由上级政府机构无偿供给，产品按计划调拨或统配，盈亏由国家统一负责，以国家下达的计划指标完成程度考核执行者的工作绩效。改革开放前，国家五年计划以工业化为导向，注重重工业建设，“发展重工业被视为是维护新中国主权的方式。”计划主要涉及国民经济领域，是政府直接对经济活动微观管理的工具。计划的实施受到“以阶级斗争为纲”的极“左”思潮等因素的干扰。计划编制和修订缺乏社会的参与，属于严格保守的国家机密。

国家五年计划在我国加速实现工业化的过程中起过积极作用，集中大量人力、物力、财力进行大规模的社会主义经济建设，但它“把种种社会经济活动统统纳入计划，并且单纯依靠行政命令加以实施，忽视经济杠杆和市场调节的重要作用”，逐渐显露出缺乏竞争性、激励性、灵活性等弊端，造成社会经济生活缺乏应有的生机与活力。国家五年计划的编制实施过程权力过于集中，统得过多过死，宏观经济决策、企业日常的生产和经营决策都集中于政府，“不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性”。国家五年计划忽视商品生产、价值规律和市场的作用，分配中平均主义严重，不利于资源的优化配置。国家五年计划政企不分，对企业进行直接的、微观的管理，管得过多，管理缺乏弹性，企业成为行政机构的附属物，“造成了企业缺乏应有的自主权，企业吃国家'大锅饭’、职工吃企业'大锅饭’的局面，严重压抑了企业和广大职工群众的积极性、主动性、创造性”。在实践中，“由于社会需求十分复杂而且经常处于变动之中，企业条件千差万别，企业之间的经济联系错综繁复，任何国家机构都不可能完全了解和迅速适应这些情况。”国家五年计划面临着“计划失灵”的问题。“1978年，接近十亿人口的中国，经济总量只有一亿多人口的日本的五分之一多一点。当时我国人均国内生产总值只有156美元，不仅无法和日本或欧美发达国家相比，甚至远低于非洲的贫困国家。”

（二）社会主义市场经济体制初步建立时期的五年计划与国家发展

高度指令性的计划经济束缚了生产力的发展。“'文化大革命’十年内乱导致我国经济濒临崩溃的边缘，人民温饱都成问题”。十一届三中全会以来，党和政府顺应人民的愿望，实施一系列改革开放的新政策，实行家庭联产承包责任制，打破铁饭碗、大锅饭，允许和鼓励一部分地区、一部分人先富起来，促进多种所有制经济共同发展，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本等要素的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”，实现国家五年计划向国家五年规划的历史性变革，为国家发展注入持久的深层动力。

从20世纪70年代末80年代初到21世纪初我国社会主义市场经济体制初步建立，这一时期，我国共实施、完成了四个国家五年计划。“六五”计划（1981—1985）提出要继续贯彻执行调整、改革、整顿、提高的方针，提高经济发展效益，大力促进社会生产的技术进步，改革现行的经济体制。“六五”期间，计划提出的任务和指标绝大部分都提前完成或超额完成，市场开始在局部发挥作用，基本实现我国财政经济状况的根本好转。“七五”计划（1986—1990）遵循“对内搞活经济、对外实行开放”的总方针，发展社会主义的商品市场，完善市场体系，继续落实鼓励一部分地区、一部分企业和一部分人先富起来的政策。“七五”期间，“国民生产总值、工农业总产值都超过了五年计划的目标。” “八五”计划（1991—1995）提出着眼于控制总量、调整结构、提高效益、完善和深化改革、努力促进经济良性循环、为“九五”时期的发展打好基础的基本指导方针。“八五”计划是中华人民共和国成立以来执行得最好的五年计划之一，计划提出的主要任务如期完成或超额完成。“九五”计划（1996—2000）提出要实现经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变，把抑制通货膨胀作为宏观调控的首要任务，深化经济体制改革，实施有利于缓解差距扩大趋势的政策。“九五”计划期间，我国国内生产总值年均增长8.3%，提前3年实现了人均国民生产总值比1980年翻两番的目标，社会主义市场经济体制初步建立，人民生活总体上达到了小康水平。

在这一时期，我国经济体制进入指令性计划、指导性计划和市场调节混合并存的时期。国家五年计划开始向国家五年规划转型，“由经济计划转向全面发展规划，由微观转向宏观领域，由经济指标为主转向公共服务指标为主。”国家五年计划基层执行单位的地位变了，企业不再是政府机构的附属体，而逐渐变成了自主经营、自负盈亏的经济实体；国家五年计划控制的对象变了，由微观经济活动转向宏观经济调节，政府机构不再单纯依赖自上而下的行政命令来安排资金、生产资料、劳动力和调节企业的生产经营状况，而是集中解决企业无法解决的社会经济问题，通过宏观调控的方式间接影响微观经济活动，保障国民经济协调发展；国家五年计划的实现手段变了，逐渐由单一的行政调节转向行政、法律和经济手段的综合调节；国家五年计划的范围变了，其作用范围开始收缩。

相对于计划经济体制下的国家五年计划而言，这一时期国家五年计划的内容得到了丰富和拓展。“六五”计划首次将“社会发展”列入国家发展战略，计划名称改为“国民经济与社会发展计划”。国家五年计划中的计划与市场的关系，由相互排斥逐渐转向互补合作。国家五年计划“管理方式从行政指令性计划、政府直接配置资源逐步向符合市场经济规律的宏观经济管理转变，大幅度缩减计划管理的范围和指标，大幅度向地方和企业下放计划决策权，精简了行业管理机构。” “六五”计划开始，政府逐渐退出微观领域，“全方位、指令性计划逐步收缩空间，一步步为指导性计划与市场调节让位。”国家五年计划的指标体系趋于简化，更富有弹性，计划编制程序化程度有所提高，社会力量有了参与计划编制的渠道。国家五年计划开始凸显战略性、宏观性、政策性。“七五”计划凸显了地区分布、产业结构、投资结构等战略性问题。“九五”计划首次提出科教兴国战略和可持续发展战略。

（三）社会主义市场经济体制完善发展时期的五年规划与国家发展

21世纪初，我国社会主义市场经济体制初步建立，我国社会主义市场经济体制进入完善发展阶段。与此同时，国家五年计划也完成了向国家五年规划的转变，适应了社会主义市场经济体制的内在要求，在引领国家发展上起着重要作用。

“十五”计划（2001—2005）是进入21世纪我国实施的第一个五年计划，它强调要把发展作为主题，把结构调整作为主线，把改革开放和科技进步作为动力，把提高人民生活水平作为根本出发点，把经济发展和社会发展结合起来。“十五”计划期间，我国成功战胜非典疫情和重大自然灾害的挑战，工业化、城镇化、市场化、国际化步伐加快，经济体制改革不断深化，城乡人民生活进一步改善，“十五”计划确定的主要发展目标提前实现。“十一五”规划（2006—2010）提出要以科学发展观统领经济社会发展全局，提出国民经济和社会发展的“六个必须”原则和“六个立足”基本方针。“十一五”期间，“我们彻底取消农业税，结束了几千年来农民种田交税的历史；全面实行真正免费的义务教育；建立覆盖城乡居民的社会保障制度，在23%的县推进新型农村养老保险试点”。“十二五”规划（2010—2015）以加快转变经济发展方式为主线，坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑，把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。“'十二五’时期不是经济增长率最快的时期，却是各项目标实现最好、各项主要指标执行最好的时期。” “十三五”规划（2016—2020）以提高发展质量和效益为中心，以供给侧结构性改革为主线，形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式。“十三五”期间，我国经济运行总体平稳，经济结构持续优化，困扰中华民族几千年的绝对贫困问题得到历史性解决，全面建成小康社会取得伟大历史性成就。“十四五”规划（2021—2025）坚持稳中求进工作总基调，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全。

在市场经济体制的完善发展时期，国家“计划”完成了向国家“规划”的转型。“十五”计划强调市场和计划的有效结合。“十一五”规划首次将“五年计划”改为“五年规划”，开创性地将规划指标分为预期性指标和约束性指标，强调政府的公共服务职能；首次公开委托国内外三家机构对规划实施情况进行第三方评估。总之，经过70多年的发展，“在规划的目标方面，经历了从实现社会主义工业化到实现'四个现代化’，从解决人民生活温饱再到全面建成小康社会的演变；在规划的性质方面，发生了从单纯指令性到兼具预测性和指导性，再到兼具预期性和约束性的转变；在规划的内容方面，实现了从单纯的经济计划到经济社会计划，再到包括政治建设、文化建设、生态文明、国防和军队建设等在内的国家全面综合规划的发展；……规划涉及的区域也从内陆（大陆）的行政区域扩大到港澳台地区，规划指标也从实物产量指标为主演变为价值指标为主；在规划的程序方面，从中央直接制定演变为中央提出规划建议、国务院编制纲要、全国人大审议的制度化、法制化规划。”

三、国家五年规划引领国家发展的内在机理

国家五年计划发展成国家五年规划，意义重大、影响深远，蕴含着国家与社会、政府与市场、中央与地方三重关系的深刻变革与调整。改革开放以来，国家权力开始逐渐从社会退出，社会获得了自我发展的空间；政府逐渐从微观经济领域退出，大包大揽让位于宏观指导。中央政府通过分权让利等措施调动地方政府的积极性，地方政府间围绕经济发展的竞争格局逐渐形成。在国家计划转向国家规划的过程中，当代中国摆脱了国家发展中的“计划失灵”和“市场失灵”的双重困境，找到了有效市场和有为政府相结合的有效办法，将有效市场所带来的活力与有为政府规划引领带来的合力结合起来，将当代中国国家治理的制度优势转变为国家发展的效能优势。市场经济释放了民众创造和发展的活力，国家五年规划有序、有效引领国家发展不断在时间中延伸，在特定的空间中展开，把活力引导到了正确的道路上，实现了活力与合力的有机结合。

（一）指引国家发展方向

在国家发展中，方向至关重要。“方向决定道路，道路决定命运”，方向正确与否在很大程度上决定了国家发展的成败。在当代中国，中国共产党是最高的政治领导力量。中国共产党不断加强党的建设，提升自身的领导力，通过制定路线、方针、政策来领导国家发展，排除对国家发展方向的各种干扰因素。

国家五年规划是国家发展的行动纲领，是经济社会发展的宏伟蓝图，在指引国家发展方向上起着十分重要的作用。一方面，国家五年规划将中国共产党提出的宏伟目标聚焦，进一步明晰化、具体化；另一方面，国家五年规划“将宏观层面上的现代化建设长远战略目标分解为若干个具有可操作性的中近期阶段性目标，并制定出必要的实现路径”，分阶段、分步骤、分层次、有重点地实现国家发展的长远目标。与此同时，国家五年规划还将中国共产党提出的国家发展目标指标化，将宏大的、抽象的国家发展目标转换成可观察、可测量的体系化指标，在国家发展目标与要实现的具体指标之间、在具体指标与公共政策之间建立起关联，使规划起到引领国家发展的作用。

（二）明确国家发展重点

国家发展规划不仅引领国家发展的方向，而且明确国家发展的工作重点，在国家发展方向、目标与工作重点事项之间建立起关联，将不同行动者的注意力引导到国家发展相关的具体重要工作事项上，发挥举国体制集中力量办大事的优势。

国家五年规划聚焦国家发展的重点领域和重要内容，对国家发展的重要事项、重大工程、重要公共政策等作精心安排。例如，国家“十四五”规划，主要聚焦创新驱动发展、加快发展现代产业体系、形成强大国内市场、加快数字化发展建设数字中国等领域，对每一个领域的主要事项和工作重点作出谋划。为了实施创新驱动发展的战略，国家“十四五”规划提出要强化国家战略科技力量、提升企业技术创新能力、激发人才创新活力、完善科技创新体制机制四方面举措。在强化国家战略科技力量中，提出要整合优化科技资源配置、加强原创性引领性科技攻关、加强基础研究、建设重大创新科技平台。在国家发展资源有限的条件下，国家“十四五”规划提出要聚焦量子信息、光子与微纳电子、网络通信、人工智能等重大创新领域，在事关国家安全和发展全局的基础核心领域，制定实施战略性科学计划和科学工程，瞄准人工智能、量子信息、集成电路、生命健康等前沿领域，实施一批具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目，集中优势资源对新发突发传染病和生物安全风险防控、医药和医疗设备等领域的关键核心技术开展攻关。

（三）协调国家发展的各种关系

国家发展需要处理各种矛盾，协调各种关系，应对各种风险。对当代中国这样一个超大规模国家而言，国家发展所要协调的关系尤为复杂。当代中国强有力的中央权威为协调国家发展各种关系提供了政治保障。

在引领国家发展进程中，协调平衡国家发展中的各种关系是国家五年规划的重要内容，也是引领国家发展的重要方式。“无论是工农关系，城乡关系，沿海和内陆的关系，生产和建设的关系，积累和消费的关系，经济建设和国防建设的关系，内外贸易的关系，等等，都必须统筹兼顾。”国家五年规划注重协调多种关系，一是注重协调中央与地方之间的关系，“坚持在巩固中央统一领导的前提下，发挥中央和地方两个积极性。”二是注重协调局部与全局之间的关系，既强调局部服从全局，也凸显局部的特长和优势。三是注重协调国家发展的近期利益与长远利益之间的关系，既注重近期利益的实现，也考虑长远利益的巩固。四是注重协调国家发展进程中效率与公平之间的关系，既注重效率，也注重维护社会的公平。五是注重统筹安全与发展之间的关系，既维护国家安全，也在维护国家安全的前提下促进国家发展。

（四）统筹国家发展资源

国家发展需要发展资源的投入保障，需要恰当规定投资规模，合理调整投资结构，不断提高投资效益，把人力、物力和财力用到国家发展最需要的地方去。“规划的作用就是运用政府权力对国家资源进行调配。”由于当代中国是一个中央集权的单一制国家，构建了以中国共产党为核心的国家政权结构，实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，中央政府有能力集中统筹公共资源，国家五年规划能合理有效地引导公共资源的配置。

国家五年规划具有资源配置功能，它统筹国家发展的资源，控制固定资产投资总规模，使资金按照正确的方向得到合理地使用，“能够快速地集中资源，推动国家战略目标的实现。”在社会主义市场经济体制条件下，市场在资源配置中发挥决定性的作用。然而，这并不意味着政府是可以缺位的，它通过“规划依然发挥着资源配置的作用，在土地、能源、网络型产业（交通、运输、电力、电信、金融、互联网）等战略性领域尤为如此。”由于市场配置资源存在一定缺陷，具有盲目性，存在市场失灵现象，单纯地依赖自由市场配置资源，难以解决好社会化大生产所要求的社会总供给与社会总需求之间的平衡和产业结构合理化的问题，容易出现经济的周期性波动，带来区域性、系统性的经济风险，造成国家内部地区经济发展的不平衡。国家五年规划通过其引导性作用，间接影响资源配置，引导一定资源向某些产业、区域流动，以财政、货币、产业等政策为主要手段，对经济活动进行宏观调控。与此同时，由于市场不能解决公共产品有效供给、分配公平等问题，需要政府发挥补充作用，为市场提供规则，“创造条件使竞争尽可能有效，在不能行之有效的地方给竞争提供补充。”

四、国家五年规划引领国家发展的主要经验

当代中国国家发展取得了举世瞩目的成就。这些成就的取得，得益于党和政府不断优化国家规划的质量，坚持国家五年规划的统一性，保持国家五年规划的连续性，确保国家五年规划的科学性，增强国家五年规划的可行性，提升国家五年规划的有效性。

（一）坚持国家五年规划的统一性

当代中国是统一的多民族国家，坚持中国共产党的集中统一领导，实行单一制的国家结构形式。党和政府坚持国家五年规划的统一性，树立“一盘棋”“一张图”思维，坚持同一个国家，在同一时空范围内，统一编制和实施一个具有普遍约束力的国家五年规划，遵循统筹规划、合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕等原则，对国家整体发展作出谋划。

坚持国家五年规划的统一性，是当代中国又稳又好发展的内在要求，也是当代中国维护国家统一性的内在需要，更是当代中国国家发展的成功经验。一方面，当代中国的国家发展首先是指国家整体的发展，这就需要党和国家从国家整体利益出发进行顶层设计，规划国家发展的目标、原则、步骤和措施，不断提升国家凝聚力，全面推动国家发展，在国家发展中维护国家的统一性，“要塑造一个'中国’。”为了维护国家的统一性，“计划必须统一，代表全民的利益，集中全民的意志”，保障改革发展的成果为全体人民共享。另一方面，当代中国也是一个规模超大、城乡区域差异明显、各地发展基础和环境不同的政治共同体，这就需要地方因地制宜发展，“反对中央部门统得过多过死、束缚地方积极性的'条条专政’”。

中华人民共和国成立以来，在当代中国国家发展进程中，始终坚持中国共产党在国家五年规划编制和实施中的领导地位，发挥中国共产党总揽全局、协调各方的作用，“不仅有利于全国经济的发展，也有利于生产力和地区经济的合理布局。”正因为坚持国家五年规划的统一性，当代中国才能有效解决国家发展中的各种矛盾，协调错综复杂的关系，兼顾各方利益，实现全国范围内的资源合理利用和优化配置，提高国民经济的整体效益，保障国家的整体发展。

（二）保持国家五年规划的连续性

保持国家五年规划的连续性，是国家五年规划有效引领国家发展的另一条重要经验。把我国建设成为社会主义现代化强国，是全体人民的共同愿望，“这种愿望因来自内部（长期未能摆脱贫困）和外部（日益扩大的发展差距）的压力而强化。”国家五年规划在时间上具有连续性，始终聚焦社会主义现代化建设这一主题，聚焦当代中国的工业化、城镇化、市场化、产业化、信息化、智能化等方面的内容，在观念价值、制度、行为、心理等层面引导当代中国由农业文明向工业文明的转型，引领当代中国政治、经济、社会、文化、生态等领域全方位的现代化变革。

近代以来，实现中华民族伟大复兴，已成为中国人的普遍诉求。实现中华民族伟大复兴，必须走中国特色社会主义现代化道路，这已是当代中国人的普遍共识。这为党和政府不断编制实施国家五年规划、保持国家五年规划的连续性提供了持久的内生动力。“中国既是一个人口大国，又是一个地域十分辽阔而各种资源在区域间分布很不均衡的大国，还是一个晚近以来基本保持了疆域连续性和治理形式多样性的多民族国家。”中国的现代化是一项复杂的社会系统工程，具有复杂性、艰巨性、长期性、试错性，不能一蹴而就，必须久久为功。中国的现代化是人口规模巨大的现代化，是14亿多人共同走向现代化。我国要整体迈入现代化，必然要付出更大努力，克服更多困难。中国的现代化是全体人民共同富裕的现代化，既要做大蛋糕，又要分好蛋糕。中国的现代化是后发国家的现代化，国家发展基础薄弱，没有任何可以借鉴的现成经验，需要在渐进试错中不断总结摸索，需要一代又一代人的持续努力。

在当代中国，周期性地编制和实施国家五年规划，运用国家五年规划引领国家发展，已成为我国政治生活的惯例。国家五年规划的连续性保障了当代中国沿着中国特色社会主义现代化道路稳步前进，提升了当代中国国家发展的可预期性，通过前后贯通的国家五年规划所形成的积累效应，中国逐渐逼近了国家发展的目标。

（三）确保国家五年规划的科学性

确保国家五年规划的科学性，使国家五年规划“遵循自然规律、经济规律和社会发展规律”，是当代中国国家发展的另一条成功经验。中国共产党坚持科学执政、民主执政、依法执政，密切联系群众，依靠人民推动国家发展。国家五年规划编制的过程是系统的政策过程，它经历调查研究、决策咨询、民主协商、公众参与、风险评估、依法决策等重要环节，注重基础调查、信息搜集、课题研究以及对纳入规划重大项目的论证等前期工作，对规划内容多角度论证和多方案筛选，充分考虑规划执行的要素支撑条件、资源环境约束和重大风险防范等因素，科学测算规划目标指标并做好平衡协调，“一是建立民主、科学的决策论证制度，……二是在决策过程中采用科学的决策方法，……三是运用科学技术手段和工具参与决策过程，提高决策的精确度。”

当代中国国家发展任务艰巨，国家发展进程中需要协调的各种关系错综复杂。国家五年规划通过科学决策进行编制，在编制过程充分运用相关领域的科学知识、技术、方法，“建立现代统计调查体系，推进统计调查制度、机制、方法创新，注重运用互联网、统计云、大数据技术”，充分发挥科研机构、智库等力量对规划编制的辅助支持作用，有效利用相关领域专家学者的专业优势，扩大国家五年规划编制中的各种参与力量，激活社会智慧，“广泛征求社会各界，包括有关方面专家、学者和企业的意见，认真进行可行性研究和科学论证。”

在国家五年规划编制过程中，注重做好规划之间的衔接，不断完善规划编制程序，依据全面准确反映国情国力的普查数据制定规划，充分吸收世界各国规划编制的经验，提升国家五年规划编制的专业化水平，完善国家五年规划编制中的沟通协商协同机制，进行规划实施情况动态监测、中期评估和总结评估，确保国家五年规划的科学性。国家五年规划科学性的提升，让国家五年规划在引领国家发展过程中的“精准性”不断增强，国家五年规划有关国民经济和社会发展的主要指标设定更为具体，国民经济和社会发展的举措更有针对性，国家发展中的各种风险也能很好地预测和防范。

（四）增强国家五年规划的可行性

国家五年规划不仅要提出什么是国家发展应追求的理想目标，而且要分析在各种条件约束下什么目标是可行的。当代中国国家五年规划能有效引领国家发展，一个重要原因是党和政府把规划放在既积极又稳妥可靠的基础上，提出符合我国国情、顺应时代要求、凝聚人民意志的发展目标、指导方针和政策方案，不断增强国家五年规划的可行性。

国家五年规划坚持从实际出发，实事求是，根据经济社会发展需要和社会财力、物力可能，合理确定经济社会发展战略和宏观调控目标，量力而行，“经常地接近群众，深入实际。加强调查研究工作，掌握情况的变化，对有利的条件和不利的条件进行具体的分析”，既反对裹足不前，也反对急躁冒进，“力求使规划和计划实事求是，瞻前顾后，既积极进取，又留有余地”，按照实现社会主义现代化的根本要求和各个地方的具体条件，实事求是地规定各项指标，保留一定的后备力量，使规划比较可靠。国家五年规划编制既注重学习、借鉴发达国家的一些成功经验，也坚持自主创新，强调与我国的实际相结合，走中国特色的国家规划之路；既强调顶层设计，也强调问计于民；既注重规划的跟踪评估，也允许规划的动态调整，不断增强国家五年规划的可行性。与此同时，国家五年规划的内容也考虑了规划之间的前后衔接，增强不同类型、不同层次规划之间的系统性、协调性、协同性，使国家规划成为一个引领国家发展的有机体系。

对于当代中国国家发展而言，增强国家五年规划的可行性意义重大，实现了国家发展的理想目标与现实约束条件的对接，降低了国家发展的试错成本，兼顾了国家发展的速度、质量和效益。

（五）提升国家五年规划的有效性

国家五年规划的有效性，主要关注国家五年规划是否真正得到落实、所提出的目标是否真正达到预期。在当代中国，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，坚持党管干部的根本原则，以组织路线服务政治路线，贯彻落实民主集中制，为国家规划的有效执行提供了组织保障。

国家五年规划呈现出顶层设计和逐级落实的特征，既重视规划编制，更注重规划的落实。在国家五年规划执行过程中，各级政府需要明确细化落实发展任务的时间表和路线图，规划确定的约束性指标以及重大工程、重大项目、重大政策和重要改革任务，明确责任主体、实施进度要求。“从国务院各部门到省、市、自治区，到基层的领导干部，都要有严格的责任制，做到人人有专责，事事有人管，切实保证国家计划的实现。”为了推动国家五年规划的有效落实，“规划确定的约束性指标，具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。”规划提出的预期性指标和产业发展、结构调整等任务，主要依靠市场主体的自主行为实现。各级政府有责任通过完善市场机制和利益导向机制，创造良好的政策环境、体制环境和法治环境，引导市场主体行为与国家战略意图相一致。

由于超大规模国家多层级治理委托代理关系中存在的道德风险和逆向选择问题，党和政府在国家五年规划落实的过程中，进行了一系列有效的制度创新。“在诸多治理领域，中央领导层已建立了稳定的制度和程序。”实行目标责任制，将规划目标与干部考核结合起来，不断完善绩效评价考核体系和具体考核办法，考核结果作为各级政府领导班子调整、领导干部选拔任用、奖励惩戒和政府改进工作的重要依据。“随着中央政府五年计划（或规划）的出台，地方上都会与中央保持高度一致，根据中央的精神来制定符合本省、市、县、镇的发展实际的发展规划和行动计划；而且，每年中央和地方的政府工作报告都会对五年计划（或规划）的各项指标的完成情况进行考核和总结。”与此同时，对国家五年规划的主要指标实行年度分解机制，加强财政预算与规划实施的衔接协调，实行重点项目领导包抓机制，实行重大政策协同联动机制，加强规划实施的跟踪分析，接受各级人民代表大会及其常务委员会的监督检查。当国内外环境发生重大变化或因其他重要原因使实际经济运行严重偏离规划提出的目标时，“国务院要提出调整方案，报请全国人民代表大会常务委员会审议批准实施。”

国家五年规划的落实落地，促进了国家发展，提高了人民生活水平，为国家的进一步发展奠定了基础。当代中国国家发展，既归功于国家五年规划的高质量编制，也得益于国家五年规划的高效执行。

五、结论

为什么有的国家富裕，有的国家贫穷，有的国家飞速发展，有的国家停滞不前甚至是倒退？这是社会科学研究的一个重要议题。要理解当代中国国家发展，破解国家发展之谜，国家规划是一个不可忽视的重要因素。当代中国国家发展的一个重要原因在于党和政府坚持运用国家规划这一治理工具，在实践中对这一工具进行适应性变革。对中国这样一个超大规模后发国家而言，国家发展是一个长期的奋斗过程，国家在现代化进程中扮演着重要角色。当代中国国家发展的成功之处在于它“破除两个迷信，第一个是计划至上的迷信，另一个是市场至上的迷信。”

当代中国国家发展的成功，可以从国家五年规划的适应性变革来解释，也可以从国家五年规划的一些稳定性特质来理解。中国共产党始终是编制和实施规划的领导核心，“政治主导型现代化的特征还没有根本改变。”国家规划以人民为中心的国家发展理念没有变，依靠人民群众的集体力量来推动国家发展的做法没有变。当代中国国家规划的成功之处在于它较好地维系了变革性与稳定性之间的平衡。强调国家规划在国家发展中的引领作用，并不是说国家规划是完美无缺的。实际上，过去几十年中，“既有合理制定计划（规划）的巨大成绩，又有计划目标偏离实际的惨痛代价。”尽管如此，从长期来看，在引领国家发展的过程中，国家五年规划是成功的。

国家规划是在当代中国国家治理体制之中运行的，离开了当代中国独特的国家治理体制，国家规划有效引领国家发展的现实经验难以得到合理解释。中国共产党是国家五年规划的领导力量。中国共产党的集中统一领导，维护了国家统一和内部团结，保障了国家五年规划编制的质量和高效执行。党和国家机构中的民主集中制原则，既提升了国家五年规划的合法性，又保障了国家五年规划的有效实施。中国共产党的长期执政，使得国家可以形成有连续性的中央领导集体，制定和实施长期发展规划。

从深层原因看，在当代中国，国家规划能够有效引领国家发展，很大程度上得益于近代以来的中国持续不断的国家构建。国家构建“重建已经衰落了一个多世纪、且当时已经消失几乎有半个世纪之久的中央集权化的权威”，实现了中华民族有史以来最为广泛而深刻的社会变革，形成了“一个具有高度动员性的、为克服过去100多年社会全面危机的政治体制”，中央政府具有了驱动现代化、“控制、协调和管理幅员辽阔而人口众多的国家的能力”，“国家建构带来和平并且促进经济发展”，为国家规划有效引领国家发展提供了有力的政治保障、思想保障、组织保障、制度保障、资金保障。没有这些保障，国家规划会变成空中楼阁，失去规划中国发展、引领中国未来的力量。国家规划引领国家发展的中国经验在于：党和国家坚持国家五年规划的统一性，保持国家五年规划的连续性，确保国家五年规划的科学性，增强国家五年规划的可行性，提升国家五年规划的有效性。这是当代中国国家五年规划引领国家发展的主要经验，也是国家五年规划引领中国未来发展应坚持的重要方向。（注释略）

注：本文为国家社会科学基金重点项目“中国式现代化新道路与人类文明新形态研究”（21AZD094）和吉林大学哲学社会科学研究创新团队项目“中国式现代化道路的政治学阐释”（2022CXTD06）的研究成果。