农村一二三产业融合发展用地保障的湖南路径

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核心提示

本文总结了湖南省保障和规范农村一二三产业融合发展用地的经验，分析了相关的规划、准入、审批、监管等用地保障体系，并针对实践中遇到的困难提出了思考与建议。

本文引用信息

罗铁军,楚琳,张伟娜.农村一二三产业融合发展用地保障的湖南路径[J].中国土地,2022(12):19-21.

农村一二三产业融合（以下简称“农村三产融合”）发展用地保障是发展农业农村、全面推进乡村振兴的重要举措。湖南省深入贯彻党中央、国务院关于优先发展农业农村、全面推进乡村振兴的决策部署，切实做好三产融合发展用地保障，先后出台了《农村一二三产业融合发展用地保障实施细则》《关于统筹自然资源促进乡村振兴的若干意见》《全力服务稳增长二十二条措施》《支持十五个乡村振兴重点帮扶县跨越式发展的若干举措》等文件，形成了规划引领、严格准入、优化审批、规范管理等多措并举的农村三产融合用地保障体系。自2021年1月以来，全省共批准农村三产融合发展用地项目500余个，有效保障了用地需求。

农村三产融合发展用地措施与成效

规划引领，有序统筹。一是积极推进规划编制。目前，湖南省已基本完成市县级国土空间规划编制，乡镇国土空间规划正在抓紧推进。村庄规划则采用详规统筹、镇村一体的方式推进，通过印发规划编制指南、无偿提供省1∶2000基础地理信息数据成果、树立村庄规划引领乡村振兴典型示范案例、开展乡村规划师制度试点等措施，积极推进编制工作。目前，全省村庄规划编制覆盖率已达80%以上。

二是坚持规划统筹引领。要求以县域为单元，结合现代农业产业园、农产品加工产业园和特色产业小镇等发展需求，合理布局农村三产融合发展项目用地和配套设施；明确新编县、乡级国土空间规划要安排不少于10%的建设用地指标，可预留不超过5%的建设用地规模指标，重点用于保障乡村产业发展用地。

三是强化过渡期规划保障。明确在国土空间规划获批前，经依法批准的土地利用总体规划、城乡规划可继续作为农村三产融合发展用地项目的审批依据，对超出土地利用总体规划的，可由市或县级人民政府预支规模指标，并在提供项目附图及由县市区人民政府出具的将项目纳入国土空间规划的承诺后，可实施用地审批。

明确范围，严格准入。一是合理确定用地范围。明确农村三产融合发展用地，除包括农业生产经营用地、农产品加工用地、生产性服务用地、生活性服务用地外，还将“互联网+”现代农业、农产品电子商务、红色文化与民俗文化、非遗传承、传统手工业、文化创意，以及依托乡村资源优势培育的农业特色小镇、地方特色产业等新型业态用地纳入用地范围。

二是明确用地布局要求。明确了产业项目在产业园区、城镇开发边界内、村庄集中建设区边界内的布局要求和规模标准。

三是引导盘活存量。湖南省自然资源厅、发展改革委和农业农村厅联合出台《农村一二三产业融合发展用地保障实施细则》，从保耕地、保生态、保安全、保权益等方面，规定了使用存量集体建设用地发展农村三产融合项目的“十个禁止”负面清单，加强盘活存量集体建设用地引导。

优化审批，灵活供地。一是优化审批许可。从年度新增建设用地计划中单列10%左右作为乡村振兴专项计划。对省级以上乡村振兴重点项目纳入用地审批“绿色通道”，优先保障耕地占补平衡指标。基于农村一二三产业项目用地灵活、分散的特点，对村庄建设边界外项目探索实施“约束指标+分区准入”管理。

二是支持灵活供地。在同一项目区内，可通过划拨、出让、出租、流转等多种途径和方式供地。国有建设用地可通过弹性年期出让、先租后让、租让结合等方式供地。加快集体建设用地定级与基准地价制定，完善政府公示地价体系，逐步形成与市场挂钩的动态调整机制。目前，全省已完成72个县市区集体建设用地基准地价制定。

三是鼓励复合利用。对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业，最大程度地激活存量闲置土地活力。

规范管理，进退有据。一是建立用地退出机制。要求在签订供地合同时，在合同中设置退出、收回土地使用权的条件，如出现擅自改变土地用途、从事与农业无关的工业商业项目、擅自分割转让转租、破坏生态环境等相关情况，应按照合同约定依法依规收回土地使用权。

二是加强工作协同联动。通过以批而未供、闲置土地、违法用地为监管重点的月清“三地两矿”工作机制，运用卫星监测、铁塔视频等监测手段，加强审批、供应、执法等工作环节的协同联动，推动形成全流程监管机制。

三是提升信息化支撑能力。推动自然资源智慧平台建设，建立完善市县批准用地省级备案模块。要求市县批准的农用地转用相关信息及时通过系统进行备案，并纳入国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”进行动态管理。

路径探索，试点先行。在张家界市开展文化和旅游产业项目用地改革试点，探索“点状用地”实施路径。其中，通过建立规划“留白”弹性机制，采取“定量不定点”管控，推行“一站式”审批，灵活采取“用多少、转多少、供多少”的方式办理用地手续；生态保留用地按租赁、流转模式供项目业主使用，切实减少企业用地成本，缓解旅游用地压力，进一步激发旅游市场主体活力。

问题与困难

用地政策标准有待进一步健全。一是范围界定有待明晰。对于新出现的乡村产业土地利用类型，现行土地用途管制制度存在管理上的困惑。如，民宿用地与酒店用地的边界较为模糊，目前尚无明确界定标准。二是用地定额有待制定。农村新产业、新业态层出不穷，部分项目（如休闲观光农业等）用地尚无标准依据，用地定额有待研究制定。三是入市实施尚需进一步探索。相关法律法规已明确，单位或个人可以按照国家统一部署，通过集体经营性建设用地入市渠道使用集体建设用地。部分企业有通过入市方式用地的需求，但目前入市还需按照国家部署，结合各地实际，通过试点进一步探索实施路径，完善相关政策体系。

规划统筹保障有待进一步强化。一是规划编制尚未完成。湖南省村庄规划尚在编制中，作为村庄规划上位规划的乡镇国土空间规划暂未编制完成，地方在统筹项目用地的规模时序安排上难以把握。二是增量和存量难以统筹。农村存量集体建设用地点多面广，盘活难度大，规划实施中地方仍倾向使用新增建设用地。三是村庄规划尚未纳入“一张图”，导致乡村地区的农村三产融合项目依然缺乏用地审批和规划许可依据。

管理保障机制有待进一步优化。一是管理基础薄弱。目前，基层管理能力、技术水平有限，软硬件支撑不足，尚不能完全满足农村三产融合发展用地管理新要求。二是保护与开发利用协调难度大。农村三产融合发展项目为农村发展带来了机遇，但同时也增加了保护资源与保障产业发展的协调难度，对管理工作提出了更高的要求。三是长效监管任重道远。由于农村三产融合发展需要不同类型经营主体创新和联合合作，部分土地所有者、使用者对于依法依规用地认识不足，基层管理者主观能动性有待提升，长效监管机制需要进一步完善。

思考与建议

完善用地政策体系。一是加强用地政策研究。针对农村新产业新业态，完善现有用地分类体系、用地定额，加强对农村各类用地的指导。二是严格落实用途管制。加快推进村庄规划审批入库，因地制宜确定土地用途体系管制规则，统筹农业农村各项土地利用活动，为农村一二三产业发展提供有力保障。鼓励村庄整治、宅基地整理等腾退的建设用地采取入股、联营等方式，优先用于农村三产融合发展。三是审慎稳妥推进农村集体经营性建设用地入市。通过试点探索实施路径，逐步赋予农村集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价，进一步拓展农村三产融合发展用地途径。

强化规划引领作用。一是加快推进规划编制。压茬推进乡镇国土空间规划编制，紧扣“实用型”“多规合一”两个关键编制村庄规划，尽快实现有条件、有需求的村庄规划全覆盖，2023年底前实现全省村庄规划全覆盖。二是加强规划布局统筹。增强“村庄规划+增减挂钩+土地整治”等政策工具的组合效应，探索在规划确定的乡镇、村庄之间实行村村挂钩、村镇挂钩，进一步调整优化建设用地规模和布局。三是实行村庄规划“一张图”管理。完善已编村庄规划成果，按规定程序纳入“一张图”，切实建立农村三产融合发展项目用地规划许可依据。

健全用地监管长效机制。一是提升管理水平。加强宣传培训，提高农村产业用地管理者、所有者、使用者对责权利的认知，强化基层管理的软硬件支撑，提升基层综合管理能力。二是协调保护与开发的关系。为满足农村三产融合发展背景下的耕地、生态保护和产业用地节约集约利用等一系列新的管理需求，在保护耕地和保护生态的前提下，鼓励采取挖掘存量、点状用地等方式，在保护中开发，协调好人地关系。三是推进长效监管。完善权责明确的长效监管机制，分级压实责任，将产业项目用地纳入“一张图”监管系统，在“选址—审批—供应—发证—监管”等环节实行全生命周期管理，实现农村三产融合发展用地的精准化长效监管。

（作者罗铁军、楚琳供职于湖南省自然资源厅，张伟娜供职于湖南省国土资源规划院）

全文敬请阅读2022年《中国土地》第12期

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