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清代实行以总督、巡抚总揽各省的地方管理制度。中央的一切施政方针需经督抚之手而推行于天下，并通过分权于督抚的方式最终达到集权的目的，因此督抚是中央掌握各地局势的主要力量。

督抚与清朝地方统治的稳定有着密切的联系，清廷对督抚的人选尤其重视，通过对督抚的甄补选用使我们对清代督抚体制与地方统治的特征有一个更为完整的认识。也能进一步了解督抚在康熙时期的产生方式、权力结构与配置。

一、督抚权力结构

1.督抚选任方式

清代甄选督抚方式之一是由皇帝全权任命“特旨”补放。皇帝指定他所认可的官员为督抚。这种选任方式，既能看出督抚之职的重要，也足以体现皇权至高无上、拥有超越法律的权力，同时也是皇权个性化的表现。当然，这种方式只占一小部分。督抚甄选的第二种途径为廷臣会推荐保举。

顺治六年议准，总督、巡抚员缺由会推保举题补。除以上两种方式外更主要的是由吏部开列具体请旨，督抚之职缺出，除奉特旨补放外，其余由吏部或军机处开列适合出任人员名单，随题本奏承皇帝，皇帝在名单中选定一人受职。这三种途径皆最终都取决于皇帝，其合法性均来自最高统治者的任命，因而要对皇帝负责，这也决定了地方必须单向服从中央的性质。

2.督抚并存的目的

从清廷的角度来看，督抚共存能防止地方势力范围扩大，达到互相牵制的作用。总督主要倾向于军事、而巡抚更偏向于民事，这样互补的形式不仅能够合理利用，而且能够发挥人才优势。督与抚并不是在军政与民政中完全分离，而是权力职责互相渗透。

皇帝在颁布有关军事、民政或其他政令时，总会将其放在一起授命。以此证明对任何事务的处理，二者都负有连带责任。不可否认，督抚职权相互渗透的主要目的还是以期能达到互相制衡，强化专制集权之效。

权力运行实质是权力者推广其政治纲要和目标的过程，其背后体现的是不同群体的利益，当然地方督抚分别代表着不同的利益集团。在地方政治中，满汉督抚官员之间的关系尤为重要，与地方政治的发展紧密相关，往往也决定着权力运行的轨迹。

放眼整个清朝崇满轻汉的民族主义始终存在，进而影响着清朝督抚权力的衍变。在涉及权力演变时，权力结构作为研究的重点。研究督抚权力结构与运行机制是探讨中央和地方政治权力演变的出发点。

3.督抚享有的权力

有清一代，在督抚建置向固定化发展时，督抚地位也在不断上升。督抚身为地方要员也享有对地方上其他官员的进行选拔的权力。他们以举荐和替补的方式，向朝廷推举人才。因而，有相当一部分清代的地方官出自于督抚，这是清代文官制度成熟的标志。

所以，从督抚对地方官的选与用中，不难看出督抚在国家机器运行过程中的作用和职能所在。也反映了吏部向地方督抚让渡铨选权力的现象。清代督抚以对所属地方官提补调补的方式，掌握部分的铨选权。

因为督抚更了解官员的情况，能够保证官员与任职区域相契合。清代放权于督抚并不止于铨选，监察之权也一并归于督抚，而监察权力同样掌握着下属官员的升迁调补，间接也能为朝廷推选出德才兼备的官员，解决人才缺失的问题。总而言之，督抚不仅身负察吏之责，也具有选人的权力，由此决定了督抚与地方吏治的关系非一般。

清人有这样评论，“督抚之贤否，视其所举而了如矣”这句话足以证明督抚与地方官僚之间也存在着相互依靠的关系。

4.分寄式权力形式

督抚与中央之间到底存在何种权力结构？有研究者将其看作一种“分权”体制。然而实际上，清廷虽然赋予督抚总揽一方的军政管理权，但又通过“大小相制”、“内外相维”等形式制衡其享有的权力。督抚在众多军政大事上并不能单独行使权力，因此督抚从性质上讲并不是“分权”于中央。

罗尔纲先生认为清代在统治国家时采用集权与分寄二者相结合的形式。集权是将国家的事权统一汇集于中央政府，分则是将国家部分职权放置于督抚身上。因此“分寄”两个字最恰当地表明了中央与督抚间的权力关系。

它有如下含义：分意味着督抚具有双重属性，其一作为地方政府的最高军政长官，另一方面又代表中央总揽一方。在分体制中，中央让渡部分权力给督抚，在督抚这一级实现地方集权，最后又集权于中央，督抚在其中起到了过渡的作用。

总之，中央转让给督抚的权力十分有限，但正是通过对这部分权力的割转，却收到地方诸项权力集中于督抚的效果。将督抚的权力既保持在一定范围之内，又必须在中央的监督与控制之下行使权力，使督抚在中央集权体制中将最大优势发挥出来。尽管督抚掌握着一定的权力，但同时也受到了来自各方的监督。

一来自最高统治者皇帝的监督，皇帝通过密折等渠道实行对官僚行使最高监督权。二是督抚官员之间的相互监督，主要以督抚参为主，但其中难免会夹杂满汉之间的矛盾，造成了一定程度上的局限。三则表现为吏部和都察院对督抚的监督。虽然有一定的监督程序，但难以形成强有力的制约机制。因此督抚官员受到牵掣而不得妄为，中央政府始得收统驭之功。

二、满汉督抚之间的博弈

在督抚制度安排中具有一定的满汉差异，这种差异主要表现在员额的多寡以及满汉督抚的任职时长这两方面，同时也涉及到升迁和享有的待遇，种种差异下比较容易产生相应的摩擦。传统清史研究大多倾向于宫廷政争中纷繁复杂的状态，尤其是帝王对满汉官僚统治策略的布局和调整。

随着政治环境的变化和社会的不断变革，满族统治者的治理模式也随之发生偏转，其中最关键的要点依旧是正确处理满汉关系。各民族所代表的职官群体，统治者是如何在保持稳定的情况对他们享有的政治权力与地位进行分配与调整。正因为在制度创设或改良过程中势必要牵扯到相互竞取利益的行动者，容易在他们之间展开权力斗争。

1.满汉民族矛盾

满汉关系一直都是左右社会发展脉络的一条重要线索。满族以少胜多的统治权，使其在地位上高人一等。加之统治者给予满族人政治、经济、军事、法律等特殊待遇，不断强化满洲主体地位，使他们成为权力的拥有者，随着时间的推移特权阶级过度使用权力引发的弊端开始显现，民族矛盾一触即发。

这种民族矛盾不仅仅表现在旗民之中，更多集中于满汉官僚集团之中，满汉督抚就是一个典型例证。研究满汉督抚之间的博弈，就必须对其统治集团内部的利益集团斗争进行必要的研究。清是由少数民族统治的国家，清由少数民族统治，入主中原后就面临满汉矛盾的挑战，这一难题的实质就是满汉之间权力争夺的问题，它决定了政权是否有活力，能否持久的重要因素。

在清政权内部，满汉官僚在权力和地位上的不等，在处理问题时产生的分歧，都是统治阶级内部民族矛盾引发的原因。

由于矛盾长期积压没有得到释放，使两大官僚集团最终走向对立。因为满族统治者强调满族民俗的重要性，以此告诫后代要保有本民族特性。从侧面体现出民族矛盾与满汉一家的假象始终存在。一定程度上在民族观念的促使下难免会发生满汉官僚的派系之争，督抚之争就是利益集团斗争的结果。

因此，如何处理满族和汉族官员之间的矛盾纠纷，成为当时清朝统治者至关重要的民族事务。解决满汉之争的问题也是对统治者治国理政的考验。清朝无论在政治体制中，还是满汉官僚中都能看到民族之间的矛盾与摩擦，其中地方督抚之争最为典型。

清朝建立之后，在政治上确立以满洲为统治阶级的统治，因此清初满汉族群关系就显得格外紧张。督抚作为实现王朝统治的必需工具，满汉之争集中表现在督抚身上。较为显著的斗争在康熙年间上演，其中之一是江南江西总督噶礼与江苏巡抚张伯行的督抚互参案。

该次冲突作为研究满汉督抚权力之争的突破口，也是众多督抚较量之间较为典型的案例，并能从中透析出两大利益集团背后的较量与统治者的个人意志与思考。该冲突意味着满汉官员的对立，在清代满汉关系的碰撞调试中占据重要的地位。

2.满汉督抚互参

噶礼和张伯行互参的原由是江南乡试舞弊一案，两人对案件的审理结果不同导致张伯行认为噶礼作为总督权力过大和此次贿考有着必然联系，噶礼却反过来认为张伯行渎职、无能阻碍案件审理等。最终酿造督抚互参这一结果。这时康熙就作为关键角色来缓和双方紧张的气氛。

他也意识到两人政见不一是因为长久不同的民族情感，导致两人矛盾激化引发了此次督抚之争。康熙作为一君之主，为维护清朝统治的种种利益，他力图标榜满汉一家，并基本做到了一视同仁。于是审判此次案件他使用一个折中的办法，分别命满汉各一大臣来审理此次案件并及时汇报。

从此次督抚互参事件中可以洞察，满汉官员之间极易产生摩擦，且难以调解。康熙帝在处理事件时无异于偏向满洲，从刚开始皇帝认为审理案件不妥要求重审中可以看出。作为少数民族的统领，他在给出审判意见时，会受到民族情感的左右。不过本民族的利益是他考量的首要因素。

康熙帝在此案中态度的变化：从起初试图庇护噶礼，抑制江南巡抚，到后期为了维持稳定局面，最终将噶礼革职、留任张伯行，以此来稳固政治统治秩序。以防打破在不均等的基础上建立起的满汉官权力格局，这就是康熙“满汉一体”的实质，都是以维护专制主义加强中央集权为最终目的。

其实在这场纷争中，康熙具有最终的决定权，也彰显了皇权的威力，满汉两督抚都受到了不同程度的惩罚，这也是警醒满汉官员的一次实例。为了稳固满族统治的地位，在满汉官僚之间产生摩擦时，康熙多次用历史事实告诫诸臣满族之根本，表达出一种共同防汉的阵营倾向。

在督抚之争的处理中，满汉民族属性被当作康熙处理冲突的重要参考，满族大臣以康熙的偏袒为筹码，获取康熙的认同。在这种政治规则中，噶礼与张博行的互参过程中，汉官群体采用民众舆论及儒家伦理道德相结合获得了君权的支持。

中国历朝历代难以逃脱朋党派系的纷争，使得统治者十分重视官僚集团之间的矛盾。在中央集权不断加强时，康熙皇帝对此案件有着最终的审判权，他之所以这么做，就是要体现最后决策人的角色。中间还要调停、化解紧绷的政治氛围，保证现实政治纷争能在一个没有干扰的情况下得到客观公正的处理。

最终案件的结果，就是他对于满汉官员处理的最优方案。但案件还存有特殊之处，那就是案件主体双方官员的民族属性。所以在这个案子中，他必须是中立的不偏不倚，缓解压抑氛围，表明自己“满汉一家”的民族态作为统治者他要将目光放长远，不能破坏整体大局。

总结

官僚集团之争是封建专制政治统治下的一种常态，在封建官僚政治中时有发生，究其原因是伴随着汉族官员慢慢进入清政权内部，各类派系纷争作为一种现象流行于清朝，其中最为典型的就是以满族官员为主的官僚集团和以汉官员为主的官僚集团。官僚集团的矛盾之争虽牵连众多，情形纷繁复杂，但始终都围绕争权、固势展开，在康熙时期未曾影响专制皇权的统治。始终在帝王统治范围之内，在皇权的掌控之中。