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食药领域民事公益诉讼惩罚性赔偿金的 管理使用问题研究 肖 力 贵州省六盘水市人民检察院 党组成员、副检察长 张 婷 贵州省六盘水市人民检察院 第八检察部主任 缪会荣 贵州省六盘水市人民检察院 法律政策研究室负责人 摘 要：虽然目前食药领域民事公益诉讼惩罚性赔偿制度尚未建立，但检察机关在一些危害食品药品安全民事公益诉讼案件中积极探索惩罚性赔偿，让违法主体承担赔偿责任的同时，支付一定数额的惩罚性赔偿金，提高违法成本，维护社会公益取得良好效果。结合具体案件分析，当前司法实践中关于惩罚性赔偿金的管理和使用仍然存在法律规定不完善、惩罚性赔偿金的计算方式不统一影响执行和管理使用、惩罚性赔偿金管理方式多样等问题，需要通过完善法律法规规定、检察机关依法能动履职合理确定惩罚性赔偿金的数额、细化食药领域惩罚性赔偿金的管理使用等措施予以解决，确保实现惩罚性赔偿的应有效果。 关键词：食药领域 民事公益诉讼 惩罚性赔偿金 管理和使用 全文 2015年12月施行的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第一章第一条就规定，人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。2017年修改的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。 2021年修改2022年施行的《中华人民共和国民事诉讼法》将以上规定改为第五十八条，但内容未改变。公益诉讼从试点到正式推行，食药领域民事公益诉讼都是重点，因食药安全切实关系到人民群众的生命安全和身体健康，深入开展食药领域民事公益诉讼是落实以人民为中心的实践要求。自试点工作以来，检察机关探索办理了很多食药领域的民事公益诉讼案件提起惩罚性赔偿并获得法院支持，对违法人员形成有力震慑，根据最高检公布的数据，2017至2019年，全国检察机关在食品安全民事公益诉讼中共提起惩罚性赔偿公益诉讼800余件，共提出惩罚性赔偿金诉讼请求11亿余元。但至今为止，惩罚性赔偿金的管理和使用仍没有明确予以规范，导致在司法实践中操作不一，管理和使用混乱，没有做好食药领域民事公益诉讼惩罚性赔偿“最后一公里”的工作，影响公益诉讼案件办案效果。以L市检察机关近期办理的被告卢某某消费者权益保护民事公益诉讼案为例，检察机关依据《中华人民共和国食品安全法》提起十倍的惩罚性赔偿金36.067万元，法院予以支持，但判决生效后，惩罚性赔偿金交到哪里管理和如何使用成了实践难题。结合具体司法实践和法律规定，L市检察机关进行深入研究，发现当前食药领域惩罚性赔偿金的管理使用存在诸多问题，通过理论结合具体司法实践进行全面分析，以期尽快解决惩罚性赔偿金的管理使用问题，使惩罚性赔偿发挥更佳效果。
六盘水市检察院党组副书记、常务副检察长王永刚（前排左一）带队开展专项监督 一、食药领域民事公益诉讼案件要求惩罚性赔偿的法律依据 当前，关于惩罚性赔偿，司法理论和司法实践中都存在很多认识分歧，惩罚性赔偿金的性质、如何确定赔偿金数额、如何管理使用赔偿金等问题认识分歧尤其明显，一定程度影响惩罚性赔偿的制度功效。但从近年来检察机关提起公益诉讼要求惩罚性赔偿的探索实践来看，提起惩罚性赔偿确实对维护社会公益起到了很好的效果，让违法行为人承担相应的民事责任特别是经济赔偿，付出了其所应当付出的代价，有效避免再犯。我国于1993年颁布《消费者权益保护法》，首次以特别法的形式确定了惩罚性赔偿制度，发展至今，我国的法律法规不断对惩罚性赔偿制度予以完善。结合当前的检察民事公益诉讼司法实践分析，对食药领域民事公益诉讼案件提出惩罚性赔偿的法律依据主要为：《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条第二款生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。《中华人民共和国药品管理法》第一百四十四条第三款生产假药、劣药或者明知是假药、劣药仍然销售、使用的，受害人或者其近亲属除请求赔偿损失外，还可以请求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十五条第一款经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元。法律另有规定的，依照其规定。可以看出，食药领域检察公益诉讼提起惩罚性赔偿虽然没有明确检察机关作为主体，但检察机关还是可以找到可参照的法律依据，从而使得检察公益诉讼要求惩罚性赔偿的实践不断深化。但如何管理和使用惩罚性赔偿金仍然是当前影响实践进步的一个难题，亟需予以解决。   六盘水市检察机关对商户开展专项监督 二、L市检察机关办理食药领域民事公益诉讼案件要求惩罚性赔偿金的实践现状 L市检察机关结合具体案件情况，2019年至2021年，共对9件食药领域民事公益诉讼案件提起诉讼，考虑违法行为人对社会公益的损害和案件办理的效果需要，对9件案件全部提请惩罚性赔偿，其中4件民事公益诉讼，5件刑事附带民事公益诉讼，惩罚性赔偿提请率100%。目前提起诉讼的9件案件中已判决或调解结案6件，其中民事公益诉讼1件，刑事附带民事公益诉讼5件，人民法院全部支持检察机关提出的惩罚性赔偿请求。6件案件惩罚性赔偿金额共计44.162万元，其中1件民事公益诉讼36.067万元，5件刑事附带民事公益诉讼8.095万元。但截止目前，惩罚性赔偿金执行到位的仅有4件刑事附带民事公益诉讼案件，共涉及惩罚性赔偿金仅2.095万元。还有1件民事公益诉讼案件涉36.067万元惩罚性赔偿金和1件刑事附带民事公益诉讼案件涉6万元惩罚性赔偿金未执行到位。从执行的具体情况来看，小额资金执行迅速，但大额资金执行困难。刑事附带民事公益诉讼执行较为顺利，民事公益诉讼执行较为困难。从惩罚性赔偿金的执行管理情况来看，有的由人民法院直接执行上缴国库收归国家所有，有的协调财政部门代收代管，有的交由检察机关代为保管，但下步如何使用惩罚性赔偿金还未明确，正在探索中。具体情况如下表：
三、食药领域民事公益诉讼惩罚性赔偿金的管理使用存在的问题 随着检察机关、社会组织提起食药领域民事公益诉讼的实践发展，结合理论上和实践中对惩罚性赔偿金的探索和研究，食药领域民事公益诉讼惩罚性赔偿金的管理和使用逐渐成为备受关注的问题，惩罚性赔偿金的管理使用确实亟待规范。结合L市检察机关的工作实践，对食药领域民事公益诉讼惩罚性赔偿金的管理使用存在的问题总结分析如下： （一）惩罚性赔偿制度尚未确立影响惩罚性赔偿请求的提出和管理执行 我国法律虽然赋予检察机关基于维护公共利益的需要而提起民事公益诉讼的原告资格，但是法律并未明确规定检察机关可以在民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿的诉讼请求。近年来，国家层面积极推动建立惩罚性赔偿制度。2019年5月9日，中共中央、国务院印发了《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，明确要探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。2021年3月30日，最高检等七部门联合印发《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》，明确各部门要积极支持地方执法、司法部门稳步推进食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿实践探索。虽然以上政策文件对食品安全领域探索建立惩罚性赔偿制度提供了充分的支持，检察机关也积极探索实践，但现实状况是目前我国法律法规和司法解释在食品药品安全民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度方面的规定仍不完善，导致部分检察机关在对食药领域案件提起民事公益诉讼要求惩罚性赔偿时仍有顾虑，且有的地方不知该如何执行和管理惩罚性赔偿金，极大影响惩罚性赔偿的探索实践。 （二）惩罚性赔偿金的计算方式不统一影响执行和管理使用 如何计算确定惩罚性赔偿金的数额是食药领域民事公益诉讼案件中的关键问题。当前，司法实践中惩罚性赔偿金的计算方法主要有三种。一是按照被告生产、销售的商品总价值为基数，再乘以相应倍数，得出惩罚性赔偿金的数额。但是该方式计算得出的赔偿金可能远远超出违法行为人的预期，可能会导致后期执行困难。如L市检察院办理的卢某某消费者权益保护民事公益诉讼案，被告卢某某作为经营火锅店的个体工商户，其安排员工将客人吃剩的锅底进行回收并提炼加工成地沟油，在销售的麻辣全红牛油火锅中加入地沟油后提供给消费者使用，查实其销售添加地沟油的麻辣全红牛油火锅的实际销售金额为36067元，侵害众多消费者的健康权，损害社会公共利益。检察机关依法提起民事公益诉讼，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条第二款的规定，要求卢某某承担其销售有毒有害食品的销售价36067的十倍赔偿金即360670元，获得人民法院判决支持。但判决后，卢某某一直以经济条件困难为由拖延执行，至今未执行完毕。二是以消费者实际支付的价款或者遭受的损失为基数，再乘以相应倍数，得出惩罚性赔偿金的数额。但由于涉案的消费者人数不确定，惩罚性赔偿金整体数额并不准确。如L市某区检察院办理的岳某某生产、销售有毒有害食品刑事附带民事公益诉讼案，岳某某作为生产、销售L市特色小吃羊肉粉的个体工商户，在生产、销售的羊肉粉原汤中加入了罂粟被有关机关查获，经相关部门检测，结论为其生产、销售的食品不合格。岳某某生产、销售有毒、有害食品的行为侵害众多消费者的健康权，损害社会公共利益，但因消费者均已无法找到，且岳某某经营的店面都是人工收费，无销售记录，难以准确认定岳某某的销售金额，仅能结合具体案件情况以其自认的销售金额为依据，导致惩罚性赔偿金的认定不准确。三是以抽象的公共利益损失为基数计算惩罚性赔偿金的数额，因为无法提供明确的证据证明具体的利益受损情况，赔偿金的数额更是难以确定。L市检察机关对此类案件因考虑到后期可能执行困难的问题，目前尚未提出惩罚性赔偿要求。 （三）惩罚性赔偿金归属和分配不明使管理方式多样化 由于当前关于民事公益诉讼惩罚性赔偿金的归属和分配尚缺乏明确的法律法规规定，司法实践中关于惩罚性赔偿金的管理也各不相同。目前的司法实践中主要有以下几种管理方式：一是有的法院直接判决将惩罚性赔偿金上缴国库，收归国家所有。二是在消费者协会下设立惩罚性赔偿金专户，推动出台相应的办法规范管理，法院判决后由违法行为人直接缴纳到专户，账户资金拨付由消费者协会和检察机关共同管理,资金主要用于公益事业。如湖南、河北等地的基层检察院有此类实践探索。三是与生态环境损害赔偿金共用专户。如与L市同省的某市检察院与该市中级法院联合出台《关于建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿金制度的实施意见》，规定对法院判决被告支付的惩罚性赔偿金，被告支付后上缴国库或存入该市环保公益资金账户。四是探索在财政部门或检察机关设立公益基金账户，判决将惩罚性赔偿金汇入该账户，但如何管理和使用等后续情况还在探索中，因涉及财经纪律，虽然能确保该笔资金的专款专项性质，但后期如何使用等情况不清晰不明确，还未探索出规范有效的做法和经验。
督促监管部门对餐厅后厨进行抽查 四、规范食药领域民事公益诉讼惩罚性赔偿金管理使用的对策建议 （一）完善法律法规规定及时建立惩罚性赔偿制度 探索建立惩罚性赔偿制度，如前文所述，国家层面已经有明确的指示和要求。特别是针对食品药品安全这种切实关系人民群众最根本利益的关键领域，及时建立惩罚性赔偿制度十分必要。建议立法机关及时修订《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等相关法律，同时，最高法和最高检可以通过出台专门的司法解释，从法律层面完善规定检察机关在食药品安全民事公益诉讼案件中有权单独提出惩罚性赔偿的诉讼请求，完善请求权的法律基础，不断推动公益诉讼法律制度的完善。同时，还需相对细化规定惩罚性赔偿金的执行和管理，确保检察机关有明确的法律依据提起惩罚性赔偿，提起惩罚性赔偿后惩罚性赔偿金能得到规范执行和管理，真正发挥惩罚性赔偿应有的制度效用。 （二）检察机关依法能动履职，结合案件具体情况合理确定惩罚性赔偿金数额 惩罚性赔偿金计算标准的确定，是发挥其预防目的和惩戒功能的前提，对于检察机关提起的民事公益诉讼，要切实将办案质效作为衡量标准，确保既能得到有效执行，更能发挥维护社会公益的实际效果。惩罚性赔偿金的考量因素，包括经营者的违法所得、公共利益损害的程度以及违法者的承担能力等。检察机关针对食药领域民事公益诉讼提起惩罚性赔偿，可以依据前文所述相关法律规定以倍数制为基础，再实际考量违法行为人主观恶性及不法行为获利情况、违法行为人本身的财产状况、受害人因违法行为人的不法行为遭受的实际损失、违法行为人的违法行为导致社会公共利益受损的程度等因素综合确定惩罚性赔偿金额。同时，为确保依法公正办案和避免处罚失衡现象，可以探索建立惩罚性赔偿数额上诉审查制度，对同类违法行为的惩罚性赔偿情况、违法行为人造成的公益损害情况、损害赔偿与惩罚性赔偿之间的比例以及惩罚性赔偿金和类似行为所受处罚的区别等进行重点再次审查，防止自由裁量权的滥用，切实保障案件办理的质量和效果。 （三）细化食药领域惩罚性赔偿金的管理使用 食药领域民事公益诉讼惩罚性赔偿金的管理使用，应予以及时规范，既要开展检察公益诉讼充分体现对人民群众生命安全和身体健康的重视，更要把惩罚性赔偿金有效用到更好维护人民群众的身体健康上，更好更有效维护社会公益。建议完善相关法律法规，细化惩罚性赔偿金的管理。第一，应注重公益与私益保护的平衡。对于有具体受害人的，应优先将惩罚性赔偿金赔付给受害人。可以由法院执行的同时担任惩罚性赔偿金管理人，惩罚性赔偿金执行到位后及时发布公告，设定时效期限，同一案件受害人请求赔偿提出申请并附证据材料，法院审核后按照惩罚性赔偿金的数额和申请人数按比例统筹予以发放。第二，对于个体受害人救济诉讼时效期满后剩余的惩罚性赔偿金或者是本身找不到具体受害人的惩罚性赔偿金，即已充分保护私益的情况下，可以探索将惩罚性赔偿金纳入专门公益基金账户统一管理，由专门的机关进行监管，依法统筹用于其他涉及人民群众健康权益的公益事业，促进食药领域民事公益诉讼有效实现良性循环。第三，强化监督始终在路上。惩罚性赔偿金的管理和使用极有可能涉及腐败问题，要切实高度重视，检察机关作为提起公益诉讼的主体，是维护社会公共利益的重要力量，在惩罚性赔偿金的管理中也应当充分履行法律监督职责，对惩罚性赔偿金的管理和使用情况开展全过程监督，并积极争取社会监督力量，如消费者协会、人大代表、政协委员、人民监督员等，对惩罚性赔偿公益基金的管理和使用进行全方位监督，确保惩罚性赔偿金为了公益提起，最终使用到维护公益，实现检察民事公益诉讼工作良性发展。 |
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