 Mar./1 作者： 顾琤琮，上海市人民检察院第九检察部副主任； 翁伟丰，上海市人民检察院第九检察部检察官； 蔡领，上海市宝山区人民检察院检察官助理 来源：《青少年犯罪问题》2023年第1期 由于篇幅所限，刊物在此推送未加注释版本，请广大读者前往中国知网下载全文阅读 【内容摘要】消费领域公益诉讼的惩罚性赔偿在实践中已得到广泛应用，在未成年人保护领域内也有类案的成功探索。随着顶层设计的日益完善，涉未成年人惩罚性赔偿机制的推广适用应属必然。因此，有必要针对涉未成年人惩罚性赔偿的适用情形、金额厘定及归属使用等常见问题进行梳理总结，在坚持预防和惩戒功能定位的前提下，恰如其分地规范惩罚性赔偿金的机制配置及使用方式。 【关键词】未成年人 惩罚性赔偿 检察机关 消费公益诉讼 罚则 近年来，鉴于消费领域维护公共利益的需要，消费公益诉讼中惩罚性赔偿的适用实践应运而生。在《未成年人保护法》为涉未全类型公益诉讼扫清障碍，受害消费者提起私益索赔诉讼积极性依然有限的背景下，为更好为未成年人这类“不会为自己发声”弱势群体扫清维权障碍，有必要依法规范对未成年人消费公益诉讼领域适用惩罚性赔偿的罚则，以实现惩罚性赔偿“预防、惩罚与威慑”并举的制度初衷，践行最有利于未成年人原则。 一、涉未成年人消费领域公益诉讼 惩罚性赔偿之历史演进 （一）公益诉讼惩罚性赔偿的沿革与争议 “惩罚性赔偿”是指除补偿性或名义性赔偿外，要求经营者对受到损害的消费者承担超出实际损失的超额赔偿责任。在消费领域，消费者个体对商家提起侵权诉讼并不鲜见，立法目的旨在鼓励消费者以诉讼方式维权，从而对侵权行为人的违法行为形成震慑。但由于诉讼成本较高、个人提起诉讼的惩戒威慑力不足等缘由，非集体消费者在行使惩罚性赔偿请求权积极性上并未达到制度预设效果。近年来随着消费公益诉讼实践的发展，消费者权益保护组织和检察机关的诉求也开始不囿于赔礼道歉、赔偿损失等常规手段。《民法典》第179条规定的惩罚性赔偿成为消费者公益诉讼中最重要的诉讼请求。从近年来各地的试点情况来看，各界对消费领域公益诉讼是否可以适用惩罚性赔偿问题存在不同观点。 据学者统计显示，2017－2019年在消费领域的民事公益诉讼案件中，消费者权益保护组织和检察机关主张的惩罚性赔偿，大多得到法院的支持，在公开的判决裁定文书中可以看到，食药品领域逐渐成为消费公益诉讼的主要发力点，尤其是《食品安全法》第148条第2款、《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条第1款和《最高人民法院关于审理食品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第15条较多作为被援引的法律依据。 当然，也有相关判例认为法院不应支持惩罚性赔偿的诉请。较为常见的裁判逻辑是基于民法规定，惩罚性赔偿应是法定。但在法律实施主体仅限于普通消费者的条件下，公益诉讼的执行与私人诉讼的执行难以分割。在法律没有明确赋予主体资格的情况下，检察机关或消费者权益保护组织作为法定诉讼担当人直接主张惩罚性赔偿是不适宜的，由此驳回诉请。 鉴于立法确尚未明确赋予公益诉讼起诉人以惩罚性赔偿请求权，以检察为诉讼主体的公益诉讼边界范围未予界定、诉讼谦抑性内在需求等，立法赋予检察机关公益诉讼职能的同时，由检察机关开展的消费领域惩罚性赔偿探索难免引发学界的关于权力制约、诉讼主体地位平等性及实践可操作性等方面的诸多担忧。还需要指出的是，未成年人保护领域虽已有民事公益诉讼惩罚性赔偿的一些探索尝试，然而针对性研究尚处于起步。经检索，未有能结合未成年人的身心特殊性等开展惩罚性赔偿论述的研究成果，亟待填补空白。 （二）顶层设计日趋完善下的实践动向 自2012年《民事诉讼法》创设消费领域公益诉讼机制以来，2014年实施的《消费者权益保护法》和中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议于同年通过的《关于治国理政若干重大问题的决定》虽然均明确了消费领域公益诉讼的可诉性，但是鉴于当时公益诉讼诉讼主体不明，制度整体尚处于未被激活状态，相关条文基本可以视为“僵尸条款”。2018年以来，《旅游法》《食品安全法》《药品管理法》《民法典》的相继出台，在检察机关主导公益诉讼机制在全国逐渐推广适用的大背景下，消费侵权领域适用惩罚性赔偿的罚则体系进一步细化完善，可以说上述法律规范为各地实践中的个案突破提供了法理依据。2021年《未成年人保护法》（以下简称《未保法》）的施行，全面拓宽了原涉未食品药品安全领域惩罚性赔偿诉请的范围，为未检部门在未成年人消费全领域提起公益诉讼惩罚性赔偿的探索扫清了障碍。 就政策规范的导向而言，食药品消费领域对惩罚性赔偿机制的探索近年来也越发受到国家宏观层面的重视。中共中央、国务院2019年印发了《关于深化改革加强食品安全工作的意见》(中发〔2019〕17号)和最高人民检察院等十部门2020年发布的《关于加强检察公益诉讼协作配合依法保障食品药品安全的意见》，都明确提出要加快探索食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿机制。时至2021年，最高人民检察院等七部门又发布了《关于探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》（以下简称《纪要》），专门指出，“探索建立食品安全类民事公益诉讼；可以在对食品违法犯罪行为进行刑事打击和行政处罚的同时，对侵权人提出民事公益诉讼中的惩罚性赔偿，从而对侵权人及潜在违法者产生震慑和警示作用。”由此可见，以食品安全为抓手的消费领域公益诉讼逐步形成从严、走深、抓实的工作导向。鉴于政策倾向性明显，也有观点认为，公益诉讼中相关主体对消费者公益诉讼的惩罚性赔偿主张缺乏依据的争议可以暂时搁置，检察机关、消费者权益保护组织等主体的先行先试变得可以理解。 在未成年人检察领域，涉及消费领域的公益诉讼工作尚在起步阶段，未成年人检察业务的统一集中办理从试点到全面推行，仅不到4年。可以看到的趋势是，未成年人公益诉讼检察的理论研究与办案实践已然开始相互促进，未检部门在对未成年人消费领域保护方面开展了卓有成效的探索。从地方立法来看，上海2022年通过的《未成年人保护条例》和《消费者权益保护条例》进一步明确了检察机关可以就涉未成年人公共利益全领域提起公益诉讼，同时也对惩罚性赔偿的使用模式进行了规范。《上海市消费者权益保护条例》中的“取得的赔偿应当用于消费者权益保护”条款明确规定了惩罚性赔偿金的使用路径，为各地实践提供了上海模板。从司法实践上来看，未成年人消费领域适用惩罚性赔偿的典型案例业已突破，2020年10月，在杭州互联网法院受理的侵权人疫情期间通过互联网向不特定消费者销售伪劣儿童口罩案件中，法院全面支持了公益诉讼起诉人关于要求商家在全国性的新闻媒体上发布警示公告、公开赔礼道歉，并赔偿公共利益损失２５万余元的诉请。又如陕西检察机关办理的校园周边食品安全刑事附带民事公益诉讼案，对向不特定多数未成年人销售有毒、有害食品的侵权人亮剑，请求法院判令王某某承担消费者所支付价款十倍的惩罚性赔偿金，并在市级以上新闻媒体赔礼道歉。2021年8月16日，法院依法判决支持检察机关的全部请求。上述探索或被媒体广泛报道，或成为省域范围内的典型案例，均取得了较好的社会效果。 二、涉未成年人消费领域公益诉讼 惩罚性赔偿检察规范之必然 域外惩罚性赔偿机制发展过程中，其目的和功能变化显著，从原先的保护个人利益、以补偿受害人为主的救济功能逐渐转变为保护公共利益、惩罚违法者和威慑、预防违法行为的功能。无独有偶，我国检察机关近年来高度重视惩罚性赔偿机制完善，仅在2021年,全国检察机关就已办理了2.7万件食品药品安全领域公益诉讼案件，是当前食药品消费领域公益诉讼的绝对主力。而在司法实践中，将补偿性赔偿与惩罚性赔偿责任并举，让违法者“痛到不敢再犯”，对潜在违法者形成有力震慑的办案理念也逐渐成为主流。在这一司法背景下，规范未消费领域的惩罚性赔偿机制，成为加强未成年人保护的诉源治理、积极推进检察机关参与社会治理能力的重要抓手。同时，作为维护未成年人权益的客观需要，罚则的规范适用也可以有力回应各方对检察权行使边界等方面的质疑。 （一）内外驱动—检察规范的应有之义 1.检察规范的制度内因 探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会作出的重大改革部署。也是根据检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位，新增加的检察职能。作为一项尚在发展过程中的制度，公益诉讼机制法律依据不足、办案机关的地位、措施不明确、案件办理保障不到位是正常现象。在这样的现实背景下，未检部门更有义务激活和规范消费领域涉未民事公益诉讼惩罚性赔偿机制，能动促进涉未检察公益诉讼的理论和实践紧密结合、各自增益。 鉴于涉未成年人民事公益诉讼案件量及当前未成年人公益诉讼机制依附于以成年人为制度设计蓝本诉讼体系的现实，为了更有效地以保护不特定多数未成年人为目的开展公益诉讼，亟需以儿童视角切入，确保在《儿童权利公约》确立的“儿童最大利益”和《未保法》确立的“未成年人最大利益”面前，任何产品或服务提供者都没有任何“合理”的理由侵害儿童。涉未公益诉讼跨前一步很有必要，如入选最高人民检察院第三十五批指导性案例的浙江省杭州市余杭区人民检察院对北京某公司侵犯儿童个人信息权益提起的民事公益诉讼，就探索填补了管辖异议、庭前调解、公益诉讼赔偿金数额及留存机构、使用方式等司法实践难点、空白。 公益诉讼是未检部门现阶段的重点工作和新业务增长点。基于未检4.0体系升级的需要和内部考核压力，检察机关自身有不断发展公益诉讼检察职能的内需。《关于加强新时代未成年人检察工作的意见》明确指出，当前未成年人公益保护需求已由“有没有”变成“好不好”，向“更加好”的新时代新要求稳步发展，积极稳妥推进民事公益诉讼惩罚性赔偿机制由“试验田”向“示范田”转变，检察机关使命在肩，责无旁贷。 2.外部争议的检察回应 近年来随着检察机关逐步深化公益诉讼职能运用，持续在消费领域惩罚性赔偿领域发力，学界逐渐开始对检察机关介入消费领域公益诉讼提出惩罚性赔偿问题的法律适用展开研讨。如有观点就认为消费公益诉讼惩罚性赔偿的适用存在将公共利益与个人利益混淆、责罚过重、缺乏实体判决的必要性和实效性等问题。也有专家指出，要警惕惩罚性赔偿检察消费公益诉讼的“公诉化”趋势等新情况。检察机关在制度运行过程中未严格恪守谦抑克制的基本原则和后置顺位，存在积极“追诉”相对处于弱势地位的不法经营者的现状，有可能同时损害消费者和经营者双方的权益。因此，亟需厚植涉未赔偿金的理论与实务根基回应质疑。 诚然，在法律依据层面，公益诉讼中的惩罚性赔偿面临实体法和程序法的双重障碍。现行法律没有明确赋予检察机关和消费者保护组织提出惩罚性赔偿诉讼请求的法定诉求权。但需要指出的是，少年司法案件一直以来都是成人司法的先行者和试验田，对未成年人合法权益的保护力度理应高于成人权利保护的标准，这是由于未成年人心智发育不成熟，他们对合法权益的自我保护意识还不够强。基于最有利于未成年人原则和未成年人综合司法保护落实的考量，结合中发［2019］17号文件等相关政策的出台，对涉未消费领域实施的侵害行为予以重罚，让“欺负孩子”的侵权人承担更重经济负担，不仅符合“恤幼”传统，且可很大程度消弭学界对侵权人过度惩戒是否适宜和检察机关站位过于靠前的担心。 还应看到，即便“师出有名”，检察机关或消费者权益保护组织在今后的工作中仍需推进立法完善，明确公益诉讼惩罚性赔偿请求权的法理来源。从学理上来看，依据诉讼担当理论，由于意定诉讼担当的适用结果是“加入制消费团体诉讼”，而从司法实践来看，众益诉讼中常出现有消费者众多而个体受侵害程度不深的问题，延伸出基于仅有少量受害者提起诉讼，惩罚性赔偿请求权的分散行使无法实现消费者索赔的规模效应，对不法者的惩戒力度不足，违法成本一直处于较低水平的状态等问题。而法定诉讼担当的适用是基于法律明确性，但目前没有法律支持，只有政策性文件作为指引。因此，更适宜的方式是立法机关为检察机关或消费者权益保护组织提出的消费公益诉讼诉请单独设立一项新权力，避免于法无据。 （二）上下联动—未检业务的蓬勃发展 1.涉未成年人公益诉讼的宏观审视 2020年12月，最高人民检察院下发通知，未成年人检察业务统一集中办理工作在全国检察机关稳步全面推开。由熟悉案情的同一检察官分别办理刑事、民事、行政、公益诉讼业务，成为司法实践对未检检察官当好“四大检察”业务“全科医生”的新需求。 《未成年人检察工作白皮书(2021)》显示,2021年未成年人保护公益诉讼立案6633件,同比上升3.2倍。2021年以来，全国涉未成年人民事公益诉讼案件发布公告87件，其中刑事附带民事公益诉讼案件发布公告50件，可以发现涉未民事公益诉讼案件体量虽然不大，但最终进入诉讼环节的案件量几乎占立案案件总量的八成，其中刑事附带民事公益诉讼更是仅有1件未进入诉讼程序，足以说明各类未成年人保护社会组织、消费者权益保护组织等社会力量在提起涉未成年人民事公益诉讼上的主动性不足，未检部门在未成年人公共利益维护方面基本处于主动履职、被动补缺的状态。 还需注意的数据变化是2021年全国检察机关共计提起涉未成年人行政公益诉讼18件，民事公益诉讼17件，刑事附带民事公益诉讼49件。涉未民事公益诉讼进入诉讼环节的数量实现了对行政公益诉讼的反超，而当年度行政公益诉讼案件提出诉前检察建议数量为5811件，两种诉讼方式的立案及进入诉讼程序的难度不言而喻。 近年来涉未成年人公益诉讼办案量持续上升，绝大部分都是新类型公益诉讼案件，以上海地区为例，2019至2020年，未检部门共办理未成年人公益诉讼案件136件（包含民事、行政及刑事附带民事案件），其中新领域案件127件，占案件总数的93％。从全国视角来看，新领域的案件量总数也占比在70％以上，尤其是针对个人信息保护、新业态治理的社会热点问题“等”外探索，是一片有待开发的沃土。 未检部门更应顺势而为，积极稳妥开展新类型案件探索。 2.涉未成年人惩罚赔偿的个案辨析 鉴于当前涉未成年人消费领域乃至民事公益诉讼整体提出惩罚性赔偿的个案较少，因此仅以涉未成年人惩罚性赔偿典型个案适用为视角，阐述罚则适用的共性状况。 在浙江省杭州市余杭区人民检察院对北京某公司侵犯儿童个人信息权益案中，某公司制作的app可以在未征得监护人同意的前提下，运用算法向喜好浏览儿童内容的用户推送儿童的面部、地理位置等信息，并已导致一名成年男子利用上述信息便利性侵三名未成年人，鉴于该app拥有的未成年人用户据推算可达千万，由此完全符合公益诉讼对象的复数性和开放性特点。如此庞大的未成年人消费者，其人身、财产都有遭受危险的可能，足以认定对社会公共利益造成了侵犯。又如全国首例销售伪劣儿童口罩民事公益诉讼案，行为人在疫情期间，明知其购买的系无生产日期、无质量合格证、无生产者名称且不符合国家相关标准的儿童日常防护口罩，仍买下27万只并销售了15万只，该案的公益侵犯性在论述上与上述案件基本一致。仍需注意的是，检察机关对儿童伪劣口罩案提起公益诉讼，并要求予以惩罚性赔偿数额较高，以实际进入流通领域3.7万余只，涉及金额8.3万余元为基准，在商家已经缴纳27万元罚金的前提下，仍提出了约25万元的惩罚性赔偿诉请，并获法院支持。相较于成年人同类侵权案件中极有可能引起的过度“惩戒”争议，在该案中基本消佴，也无疑体现出未成年人案件易引发“共情”的特色。此外，“口罩案”中的公益诉讼起诉人以危及不特定未成人身体健康权益的欺诈销售行为引入并适用消费者权益保护法关于３倍惩罚性赔偿的规定，并将赔偿款委托给第三方机构代管，上述做法在当时均为开涉未消费领域惩罚性赔偿之先河，时至今日仍值得借鉴。 三、涉未成年人消费领域公益诉讼 惩罚性赔偿之难点聚焦 消费领域的公益诉讼起源于英国，在英美法系的侵权赔偿诉讼中有着广泛的适用空间。随着时间的推移和两大法系的不断融合互补，大陆法系国家逐渐摒弃了传统的完全“公私分离”模式，惩罚性赔偿机制在一定范围内被吸纳和实现机制本土化。从域外民事公益诉讼的具体措施来看，损害赔偿和惩罚性损害赔偿请求对同一案件的共同适用日益成为一种趋势。上文已经论述，基于消费者个体的集合提出的惩罚性赔偿诉请对侵权人难以形成震慑作用，尤其针对侵害不特定未成年人消费者的行为，如何既做到让“违法者痛到不敢再犯”，又可以跳出过度打击的怪圈。在公益诉讼起诉人提出惩罚性赔偿诉请之前，需要认真把握和处理以下难点：科学合理地确定惩罚性赔偿金的标准，明确赔偿金的归属和使用方式，进行惩罚性赔偿必要性的价值衡评。 （一）涉未成年人公共利益之界定 有观点认为，消费领域的公共利益是指嵌入在公共物品中，可以由许多不特定主体公开、非排他性地分享的好处或利益。笔者认为，未成年人消费领域的公共利益应当以经营行为的合法性为基底，以经营行为是否会对不特定多数未成年人的身心或财产造成损害为评价标准。不仅包括已经造成的有害结果，还包括可能使未成年人处于危险的状态。 在未检部门开展公益诉讼试点探索之初，也有观点认为可以借鉴英烈保护的成熟探索，尤其是在当时已经比较成熟的监护权撤销领域，将未成年人个体视为公共利益，对个人遭受侵害的行为提起公益诉讼。例如在全国首例烈士保护公益诉讼中，检察机关对王某散布诽谤烈士谢勇的言论进行了立案审查。根据《未保法》的规定，只有涉及未成年人的公共利益，才能提起公益诉讼。且监护侵害行为一方面 属于个体侵害行为，从效果上来看，交由《家庭教育促进法》处理，以剥权为例外，回归原生家庭为常态的司法实践更有利未成年人健康成长。另一方面，要求家长赔礼道歉乃至对其适用惩罚性赔偿措施也过于荒诞，要求行政机关介入侵害程度不深的家事纠纷难获认同。因此，在辨析是否属于未成年人公共利益案件时，还是要尽量避开对监护侵害领域开展探索，同时也需注意未成年人群体性利益的复数性本质。 （二）“不特定多数”的认定 公益诉讼的司法保护目标不是抽象的，而应着眼于需要政府维护的相对具体的、不特定的未成年人多数利益。所谓“不特定”，即是指利益遭受到侵害的未成年人数量本身是不确定的，换言之，公益诉讼的提起要件为遭受侵害的未成年人群体具备开放性。而“多数”的含义则是指侵权人侵害行为影响的应当是超过1人以上的未成年人受害群体。上述关于“不特定多数”的定义不可进行分割理解，所以如果受侵害未成年人人数众多但是人员特定，依旧不能适用公益诉讼。从治理效果看，消费领域的公益诉讼，在诉讼后也必然会影响到不特定多数未成年人的利益。 （三）惩罚必要性的考量因素 一个国家对公益诉讼案件范围认定的广度，总是受制于国家政治经济发展水平、法制建设进程、社会需求程度等多种因素，以及司法机关自身能力等具体因素。近年来，未检部门加大了对涉未民事公益诉讼的探索力度，如未成年人文身、个人信息贩卖、儿童假口罩等涉及未成年人身心健康的案件得到妥善有效处理。各地未检部门近来还在不断加大对涉未食品，尤其儿童食品不符合标准、产品包装未标明注意事项、未成年人购买盲盒、参与剧本杀等新旧业态的消费领域相关问题开展专项工作的力度。检察机关提起的公益诉讼虽然具有补位性，但作为公共利益损害修复的最后一道关口，如在仅有轻微侵权行为，公共利益损害相对较小，且侵权人已采取相关措施，有效防止或避免公共利益的损伤扩大化、侵权人本人无赔偿能力等情况的案件中，未检部门一般应审慎在民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿请求。当然从实践的视角来看，由于案件量所限，部分地区尚未有对侵权人提起惩罚性赔偿的首例案件，当前的主要经历应该放在进一步挖掘案源上。 （四）惩罚性赔偿的金额厘定 由于尚未有明确规范，在各地司法实践中的惩罚性赔偿金额厘定模式多元，例如2017年10月，广东省消委会收到广州市检察院提交的《检察建议书》后，向广州市中级人民法院提起的四起食盐民事公益诉讼。最终法院判决以消费者个人惩罚性赔偿金计算方法为参照，四案均以刑事诉讼中查明的违法销售总额为基数，乘以10倍来计算惩罚性赔偿金，也即参考《食品安全法》的十倍的惩罚性赔偿金作为金额判定依据。 惩罚性赔偿还有参照商家的实际销售价款或者估算的最低销售额作为惩罚性赔偿的计算依据的先例，如我国台湾地区的《健康食品管理法》就规定，消费者在受到损害时，法院可以依据受害者提出的惩罚性赔偿诉请，根据侵权的实际情况，判决经营者支付消费者零售价三倍以下或者遭受损害金额三倍以下的惩罚性赔偿金，二者择其一即可。 再次，法院还可根据具体的案件情节、被告人的状况、悔过行为等依法酌定惩罚性赔偿。如在英美法系国家，对惩罚性赔偿的适用依赖陪审团的裁定且陪审团自由裁量权较大。因此，为避免过高惩罚性赔偿金额的产生，美国规定了赔偿金的上限，如果惩罚性赔偿金超过补偿性赔偿金的10倍，则有可能被认定为无效。英国则直接明确赔偿金额的上下限在5000至50000英镑之间。我国法院同样有在同一法院同一天同一个大合议庭审理的由同一检察院主张十倍惩罚性赔偿的两个情节基本相同的案件中，分别判决不同销售者八倍和十倍惩罚性赔偿案例。 实务中争议较多的还有在刑事附带民事公益诉讼中，如果在刑事判决、行政处罚中已要求商家支付罚金、罚款的，是否需要在科以惩罚性赔偿时予以扣除上述罚金、罚款的问题。在司法实践早期探索中，当案件同时涉及刑事罚金与惩罚性赔偿时，一些法院会适用轻罚在重罚中折抵的转化规则，将刑事罚金在民事惩罚性赔偿金中予以抵扣。同期也有不少学者支持折抵观点，认为惩罚性赔偿是对商家刑事和行政责任承担的补充责任，依照公平原则，应当减去罚金或是罚款后计算赔偿金。上述罚金可以折抵惩罚性赔偿观点的支持者还提出一事不再罚、要避免过度苛责等观点。 需要指出，近年来检察机关主流观点是在刑事附带民事公益诉讼中，检察机关提起的惩罚性赔偿和罚金刑量刑建议并行不悖，互不影响，其目的在于“让违法者痛到不敢再犯”。 （五）赔偿金的归属及使用 在司法实践早期，对公益诉讼惩罚性赔偿金的归属问题尚无依据，因此各地做法迥异：如湖北利川的做法是由侵权人将赔偿金汇缴至当地财政部门，河北保定是在当地检察机关账户中留存，广东广州则是直接支付至法院账户，由法院向国库汇缴。因钱款无处存放，各地将公益诉讼赔偿金收归国库的做法不在少数，因此也有观点认为由于大部分地区尚未设立消费公益基金账户，故可以暂时先将赔偿金上缴国库保管，这种方案体现了公益诉讼和私益诉讼的差别。但惩罚性赔偿金并不是无主财物，收归国库应当仅是没有合理处理机制时的暂行方法，收归国库后也无法处理如何将钱款合理取出用于公共利益 保护事项的问题。当时为解决惩罚性赔偿金无处留存困局，甚至有司法机关探索将款项用于修复被经营者损害的利益—将赔偿金以发放营养餐的形式补偿给因吃问题早餐导致公共利益受损学校的学生，或者将惩罚性赔偿金直接分配给案件的实际受害消费者。以上做法仅是无规范时期的特殊做法，“取之于民、用之于民”，直接将钱款用于为未成年人购买奶粉、早餐方式惩戒销售伪劣奶粉、不符合食品标准早餐商家的做法固然有其良好初衷，但完全可以通过私益诉讼或罚金刑的方式开展，无须公益诉讼机制的补位，对惩罚性赔偿金直接进行补偿“特定”受害消费者的做法有待商榷。 目前主流观点是依照《纪要》规定，将惩罚性赔偿纳入公益基金专户的统一管理，明确该基金账户资金仅可以用于消费者合法权益的依法保护，具体存在以下三种模式。 一是检察机关与慈善基金会等社会组织合作，设立未成年人公益诉讼基金项目。基金会负责赔偿金的日常运营和管理，检察机关则承担监督基金会是否合理使用赔偿金的监督责任。二是鉴于社会组织通常缺乏管理公益诉讼基金的积极性，公益诉讼基金账户以检察机关的名义开设，并由检察机关统一规范赔偿金的使用方式，仅可以用于公共利益的保护。如上述杭州余杭区人民检察院对北京某公司提起的侵犯儿童个人信息权益民事公益诉讼案，赔偿款就判令交由公益诉讼起诉人代为保管，款项专门用于个人信息保护或信息安全等公益事项。三是由消费者权益保护组织联合社会力量等专设保护公益基金。如上海消保委的新实践，2022年6月，经上海市民政和市社会组织管理局批准，4家国资背景上海本地企业和2家民营企业以及一家专业教育基金会共同揭牌了上海市消费者权益保护基金会，主要负责资助开展消费宣传、消费公益诉讼等活动。 四、涉未消费领域公益诉讼 惩罚性赔偿之归途 涉未消费领域公益诉讼的规范化、法治化是坚持最有利于未成年人原则的必然要求。在办理此类案件时，需要进行惩罚必要性的衡量。与一般成年人为被侵害主体的公益诉讼案件不同，是否应用惩罚性赔偿措施的落脚点应更重未成年人利益维护。与私益诉讼中个体提出的惩罚性赔偿主张相比，相关主体在提出损害性赔偿诉请时应更出于平等视角，坚持预防为主、惩戒为辅的制度定位。在计算惩罚性赔偿金时要尤其注意强化“适当主义”倾向，对被起诉人的责任加重和减轻要件进行全面考量，确保罚则能够切实促成社会关系修复的良好局面。最后，我们还需进一步明晰损害性赔偿具体金额的衡量要件，规范赔偿金的使用方式及归属，以期为机制完善提供有益考量。 （一）惩罚性赔偿适用的衡评要件 对涉未成年人消费领域的公益诉讼提出惩罚性赔偿诉讼请求，强化了公益诉讼的预防功能，体现了对未成年人群体的特殊关心和关爱。通过让侵权人承担惩罚性赔偿责任，加大其违法成本达到“让违法者痛到不敢再犯”目的，防止其再违法，从而实现惩罚与威慑的双重作用。由于侵害未成年人的行为相较一般侵权行为社会整体负面评价更甚，惩罚性赔偿机制在未成年人消费领域试点规范，更易获得社会各界的支持和认同。但仍需注意的是，承担惩罚性赔偿责任是一种实现整体预防的路径，充分发挥惩罚性赔偿的震慑作用才是制度设立初衷。 1.立足惩戒必要。惩戒必要性的判断要以儿童保护视角出发，在消费领域涉及不特定未成年人权益遭受侵害的，未检部门在履职时需要破除仅使用单一职能的固有顽疾，避免留恋刑事案件的被动受案惯性。而应更主动、积极地寻找民事公益诉讼尤其是可能涉惩罚性赔偿案件的线索并进行梳理，从而对该案的惩戒必要性的基本判断。鉴于近年来对食药品全领域适用惩罚性赔偿探索已得到广泛支持，故在未成年人保护领域涉及食药品侵害不特定未成年人利益的，对行为人以提起惩罚性赔偿诉请为基准，综合考量行为人自身情况和案件基本情况后做出决定。此外，对治理未成年人销售烟酒、网络信息传播、未成年人活动场所和设施安全、个人信息保护、校园周边安全等常态和新业态问题中产生的涉未成年人群体利益问题均需进行研判，稳妥积极开展惩罚性赔偿适用必要性论证。 2.坚持预防功能。在消费者权益保护法领域，违法行为损害的是作为公共利益客体的经济秩序。公益诉讼起诉人是基于维护公共利益的法定或者意定诉讼担当而起诉，并非为了个人利益，也并非类似个人消费者主张对商家提出的倍数惩罚性赔偿，该诉请就带有个别“报复”和法律隐含的“鼓励”起诉意味。以公益诉讼诉讼起诉人的身份提出的惩罚性赔偿金诉请，对侵权人除了依照法律规定范围内课以惩罚性赔偿外，在具体金额上的参差完全可以据公益诉讼政策变化和侵权人的具体情况灵活运用，本质上是以预防行为人再犯为目的。 3.明确惩罚定位。惩罚性赔偿作为一种惩罚，可以对社会上的不特定商家起到一般威慑的作用，也可对侵权行为人直接起到特殊威慑作用。需要注意的是，惩罚性赔偿在功能上应当是刑事罚金和行政罚款的补充性措施。如果完全可以通过上述处罚实现对案件的公正处理，则不再适用惩罚性赔偿。对于公益诉讼赔偿金是否可以用罚款等抵偿的问题，实践中应当结合个案来判断。总的来说，未检部门办理民事公益诉讼案件，需要准确把握惩罚性赔偿制度的功能定位进行综合考量。在确定惩罚性赔偿请求权的具体数额时，可以在坚持比例原则的前提下，统筹考虑侵权人的财产状况，在确有必要也有给付可能性的前提下，与罚款也可一并适用。 （二）赔偿金评估厘定的基准构成 就学界指出的惩罚性赔偿请求权中，责任的成立要件宽泛且责任减轻的要件难以认定，实务部门对侵权行为四要件论证不充分甚至未予论证，且实务部门往往倾向于给侵权人顶格处罚等问题。在未成年人保护领域，针对涉未的食品药品安全问题以及消费其他领域涉未群体利益侵害行为的，本身案件量不大，更需要以办理精品、典型案例的态度予以审慎判断。在办理民事公益诉讼时，充分考量侵权人主观过错严重、违法次数和持续时间、损害类型、获利情况等要件，在诉状中对侵权行为、行为违法性、行为人的主观过错以及侵权行为与损害后果之间的因果关系充分予以论述，以《关于深化改革加强食品安全工作的意见》等政策文件为导向，坚决履行好时代赋予的法律监督新职能。 在具体操作中，应坚持对侵害不特定未成年人消费行为予以严惩态度不变的情况下强化“适当主义”趋势。一方面，在案件办理中通过降低惩罚性赔偿的计算基数来避免个别惩罚性赔偿的计算方法的适用。一般来说，惩罚性赔偿的计算基数有支付价款和损失两种。但是由于各消费者承受的损失各有不同，所以实践中一般以支付价款作为计算基底，以行政或者刑事处罚中就低认定的数额，乘以惩罚性赔偿的倍数要求，一般来说也足以达成威慑与预防目的。 另一方面，也要慎重考虑侵权和减轻责任的构成要件，选择处罚必要的、能够达到处罚目的的案件。例如，在确定消费领域惩罚性赔偿的具体数额时坚持比例原则，根据侵权行为人的销售金额、损失金额或受益金额，统筹考虑具体财产状况。这种惩罚性赔偿金的衡量方式，说明司法机关已经意识到，虽然重罚是一种司法导向，但如果确定的赔偿金数额过高，容易造成程序闲置和处罚效果不佳的问题，侵权人将无力支付相应的赔偿金，在失去赔付可能性后，极有可能“躺平”。 整体而言，在《食品安全法》或《消费者权益保护法》中，对消费领域公益诉讼的惩罚性赔偿制度作出具体规定，创设一个新的惩罚性赔偿请求权是当前来看能够对立法进行体系性完善的做法。 在确定赔偿数额方面，即使从比较法的角度来看，在惩罚性赔偿制度的策源地英国，极端的惩罚性赔偿金也是被禁止的。因此，为增强法律适用的合理性，也为了减轻法官的计算难度，我们可以以《消费者权益保护法》《药品管理法》《食品安全法》中关于惩罚性赔偿金的规定做参考。具体而言，如果侵权行为主要侵害被侵权人的财产，则参照《消费者权益保护法》第55条第1款的规定请求商品价款或者提供服务三倍以下的惩罚性赔偿；如果侵权行为主要侵害身体健康甚至生命权，可依据《药品管理法》第144条第3款、《食品安全法》148条第2款的，主张支付商品价款或者提供服务10倍以下的惩罚性赔偿。如果同时造成未成年消费者的人身和财产权利损害的，可以根据案件的具体情况提出不超过10倍的惩罚性赔偿请求，对具体钱款要求就单向权利受损情况予以加重。另外还可以考虑增设惩罚性赔偿制度中惩罚性赔偿责任的从轻、减轻事由，确保诉请的合理性。 （三）赔偿金管理运用的基本路径 就惩罚性赔偿金的安置问题，现阶段如有条件，可以考虑将惩罚性赔偿金缴纳至专门公益基金账户统一管理，上海市检察院正在开展制度探索，要求各级人民检察院设立公益诉讼资金的专门账户，用于存放公益损害修复费用、惩罚性赔偿金以及其他法律法规规定的公益修复费用和赔偿金、处置费等，资金将依法用于公益保护。如果当地尚不存在专门公益基金账户，可以由检察机关单独或者联合消费者权益保护组织设立账户，由消费者保护组织负责日常账户运营管理，检察机关承担监督责任。如果更进一步，可以参考12309未成年人司法保护专区建设以及生态环境损害赔偿金单独设立账户的模式，为未成年人单独设立公益诉讼资金账户，从侵权人处收缴的赔偿金除可以从事上述上海消费者权益保护基金会资助开展的项目外，同期还可以资助受害未成年人群体法治课、援助诉讼和诉讼研究资助等公益性质的活动，并进行定期公示、接受社会各界的监督。 END |
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